我國地方政府債務(wù)的法律治理審思

●魏敬淼

一、重要概念的厘清與地方政府債務(wù)范圍

概念乃是解決法律問題所必需的和必不可少的工具，沒有限定嚴(yán)格的專門概念便不能清楚理性地思考法律問題①。我國地方政府債務(wù)復(fù)雜，有其特定的宏觀經(jīng)濟、政治與社會背景，官方文件對于地方政府債務(wù)的表述經(jīng)歷了從 “地方政府性債務(wù)（2014年前）”到“地方政府債券（2015 年至今）”再到“隱性債務(wù)（2017 年7月至今）”的變化，這種措辭上的演變從側(cè)面記錄了我國地方政府債務(wù)的過去與現(xiàn)在，并昭示充滿隱患的未來。地方政府債務(wù)問題具有現(xiàn)實緊迫性，對地方政府債務(wù)尋求治理之道，既要立足現(xiàn)在、面向未來，又要承接過去。由此，厘清幾個重要概念，并在此基礎(chǔ)上劃定地方政府債務(wù)范圍乃問題研究的基礎(chǔ)與起點。

（一）地方政府性債務(wù)

地方政府性債務(wù)是2014年底之前對地方政府債務(wù)的提法，由地方直接債務(wù)與或有債務(wù)構(gòu)成。國家審計署在2013年公告的文件②中將地方政府性債務(wù)區(qū)分為地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定社會救助責(zé)任的債務(wù)。我們知道，“負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)”“負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)”和“可能承擔(dān)一定社會救助責(zé)任的債務(wù)”在債務(wù)主體、風(fēng)險評估、違約救濟程序等方面存在法律上的區(qū)別，這種區(qū)分以債務(wù)背后的法律關(guān)系為基礎(chǔ)，呈現(xiàn)出法律框架內(nèi)處置債務(wù)風(fēng)險的路向。

（二）城投債

城投債是地方政府融資平臺作為發(fā)行主體，為地方基礎(chǔ)設(shè)施或公益性項目籌資發(fā)行的企業(yè)債、中期票據(jù)等債券③。城投債的本質(zhì)是非政府債券，但由于其發(fā)行主體與政府存在關(guān)系，發(fā)債目的又基于一定的公共利益，實際兼具政府債券與企業(yè)債券的雙重屬性，在性質(zhì)上更類似于美日等國家的市政債券。

城投債有新老之分，以2014年10月國務(wù)院發(fā)布的 《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā) 〔2014〕43號，以下簡稱“43號文”）為分界點。43號文之前的城投債為老城投債，老城投債將政府信用與企業(yè)信用混在一起，有地方政府提供的各種形式的擔(dān)保，在投資端公益性項目和非公益性項目不分，在融資端城投債務(wù)與地方政府債務(wù)不分。在地方債務(wù)改革時，借由債務(wù)清理和甄別工作，對由地方政府負(fù)償還責(zé)任的老城投債已經(jīng)置換為了地方政府債券。按照43號文和新《預(yù)算法》的規(guī)定，城投平臺不得新增政府債務(wù)，政府融資完全交給地方債來解決。但是，2015年在經(jīng)濟下行與穩(wěn)增長的壓力下，43號文執(zhí)行中發(fā)生了偏離，一方面城投平臺獲準(zhǔn)作為社會資本方參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項目（PPP），可以通過項目運營主體名義發(fā)債進(jìn)行融資；另一方面銀行間債券市場創(chuàng)新企業(yè)債券品種，為融資平臺發(fā)行有特殊作用的專項企業(yè)債券提供了寬松的制度環(huán)境，金融“大資管”的繁榮也助推了平臺融資規(guī)模的擴張。城投平臺恢復(fù)了幫助地方公共項目和事業(yè)融資的職能，城投債務(wù)與地方政府債務(wù)的切割未能徹底實現(xiàn)，鑒于城投債的政府公債屬性未被徹底剔除，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險不能不關(guān)注新城投債。

2017年4月財政部、發(fā)改委等六部門聯(lián)合發(fā)布 《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府融資舉債行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50 號，以下簡稱“50 號文”），再次明確地方政府債券是地方政府舉債的唯一合法手段，規(guī)定融資平臺境內(nèi)外舉債應(yīng)當(dāng)主動向債權(quán)人書面聲明不承擔(dān)政府融資功能，2015年1月1日起融資平臺新增債務(wù)不屬于政府債務(wù)；金融機構(gòu)為融資平臺融資不得接受或要求地方政府及其所屬部門提供任何形式的擔(dān)保。50號文重回43號文框架，新城投債取消了政府擔(dān)保、有了債務(wù)規(guī)模的限制、增加了信息披露的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，無論在形式上還是實質(zhì)的償還機制上都已是私債的范疇。為此，新城投債也不宜全部劃入地方政府的債務(wù)范疇。

（三）地方政府融資平臺

地方政府融資平臺是由地方政府及其部門、所屬事業(yè)單位等通過財政撥款或是諸如土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟實體。融資平臺并不是完全市場化的企業(yè)，從其誕生開始，就跟地方政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，政府信用與企業(yè)信用混合；平臺通過銀行貸款、信托貸款、融資租賃、發(fā)行城投債等多種形式融資，擾亂了財政系統(tǒng)與金融系統(tǒng)的風(fēng)險劃分。正因為地方政府的債務(wù)風(fēng)險、金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險集中于融資平臺債務(wù)上，才有了2014年的債務(wù)改革，通過《預(yù)算法》的修訂，為地方政府發(fā)債開了正門。

盡管如此，快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化、不斷擴大的地方事權(quán)，地方債限額管理與穩(wěn)增長的目標(biāo)之間存在難以平衡的沖突，在最有舉債動因的市、縣政府無法從地方債發(fā)行體系中滿足自己對于資金各種需求的情況下，如果不包容融資平臺的存在，市、縣政府可能會走其他路子，通過“法外”途徑尋求融資，從而引發(fā)其他新的風(fēng)險，危及政府信用和投資者權(quán)益，甚至引發(fā)區(qū)域性的經(jīng)濟問題。經(jīng)歷了2014年的債務(wù)改革，一些融資平臺的債務(wù)狀況良好，地方政府與融資平臺債務(wù)在法律上明確了完全的責(zé)任脫鉤，維持融資平臺公司的存在不啻是計劃的單軌之下現(xiàn)實雙軌的最優(yōu)選擇，實踐的狀況也的確使其成為了地方債發(fā)行規(guī)模不足與自主性缺乏的有益補充。融資平臺未能實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型，再次被地方政府在情急之下繞過法律加以利用。進(jìn)行地方政府債務(wù)的治理，對融資平臺的忽略將使得無法達(dá)致風(fēng)險處置的目標(biāo)。

但是，由于2017年的50號文重申企業(yè)責(zé)任與政府責(zé)任分開，對于平臺融資、舉債有著更加清晰、明確的規(guī)定，處理地方政府債務(wù)風(fēng)險時，應(yīng)當(dāng)對50號文前后的融資平臺債務(wù)加以區(qū)分。

（四）地方政府債券

地方政府債券簡稱地方債，是由地方政府作為發(fā)行和償還主體而推行的公債。地方債是地方政府用以籌措財政收入的一條重要融資渠道，其收入列入地方政府預(yù)算，并由地方政府負(fù)責(zé)安排調(diào)度④。在我國，地方債與地方政府債務(wù)并非等同的概念，債務(wù)是債務(wù)人依法對債權(quán)人所承擔(dān)的為一定行為或不為一定行為的義務(wù)，地方債當(dāng)然引發(fā)地方政府的償還義務(wù)，除此之外，還存在其他可能引發(fā)地方政府給付責(zé)任的行為。外延上，地方政府債務(wù)遠(yuǎn)大于地方債。

地方債是《預(yù)算法》為地方政府確立的唯一具有合法性的融資工具，《預(yù)算法》第35條、第94條從舉債主體、舉債用途、舉債方式、債務(wù)規(guī)模、監(jiān)督機制、償債資金、法律責(zé)任七個方面對地方政府舉債進(jìn)行了規(guī)定和限制，完成了對地方債治理框架的頂層與目標(biāo)設(shè)計，體現(xiàn)出以法治方式規(guī)范地方政府債務(wù)的治理思維。在法律應(yīng)然的層面上，地方政府債務(wù)指向的對象就是地方債，實際狀況并非如此，地方政府規(guī)避法律暗中進(jìn)行了延拓，對地方政府債務(wù)的治理不能僅限于地方債。

（五）政府與社會資本合作（PPP）

政府與社會資本合作（PPP）是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目運作模式，該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。本質(zhì)上，PPP是政府以特許經(jīng)營撬動社會資本的融資機制，目標(biāo)是引入社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提供。

2015年5月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的財政部等三部委《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā) 〔2015〕42號，以下簡稱“42號文”）對PPP社會資本方的認(rèn)定有所放松，滿足條件的融資平臺可以作為社會資本參與方。此舉實質(zhì)突破了43號文，給了地方政府借助融資平臺以明股實債的PPP項目為載體進(jìn)一步擴張債務(wù)的機會。與此同時，在資金端，金融機構(gòu)的結(jié)構(gòu)化資管計劃也為銀行、保險、信托等各類金融機構(gòu)向融資平臺及PPP輸送資金提供了融資通道。結(jié)構(gòu)化資管計劃本身存在層層套嵌，金融關(guān)系極為復(fù)雜，對底層資產(chǎn)穿透監(jiān)管難度極大；PPP在結(jié)構(gòu)化融資和會計處理過程中隱匿杠桿更加容易，資管計劃與PPP項目的對接使金融風(fēng)險、財政風(fēng)險與社會公共風(fēng)險交叉在一起，彼此相互感染，政府債務(wù)風(fēng)險向金融系統(tǒng)性風(fēng)險傳導(dǎo)的幾率大幅增大。PPP的走偏使得實際參與主體以央企、國企居多，撬動社會資本的功能減弱，地方政府債務(wù)相比43號文發(fā)布之前，結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜、杠桿更加隱匿、債務(wù)更加不透明。

2017年50號文發(fā)布之后財政部、發(fā)改委等部門陸續(xù)發(fā)布了一系列文件對PPP進(jìn)行糾偏，圍堵地方政府違規(guī)舉債，倒逼地方政府推行正規(guī)PPP；在資金端，財政部、發(fā)改委、中央銀行等部門相繼發(fā)文，加強監(jiān)管，規(guī)范金融機構(gòu)對地方政府、PPP項目和包括城投在內(nèi)的國企融資。43號文力推PPP的初衷之一在于治理地方政府債務(wù)，PPP的不規(guī)范反而使其成為地方政府變相舉債的渠道，給地方政府帶來新的債務(wù)風(fēng)險。根據(jù)43號文及《預(yù)算法》，PPP是地方債之外地方政府新增建設(shè)資金的唯一渠道，正規(guī)PPP邏輯上不會形成地方政府債務(wù)，僅在未來出現(xiàn)政府預(yù)算內(nèi)支出責(zé)任，涉及代際公平問題。治理地方政府債務(wù)既要保障后代獲益，盡量消弭代際不公平，又要防范PPP被泛化、異化為新的融資平臺從而形成地方政府債務(wù)。

（六）地方政府隱性債務(wù)

地方政府隱性債務(wù)泛指不在發(fā)債限額和預(yù)算管理計劃內(nèi)，不以地方債形式存在，但一旦出現(xiàn)危機，政府從公眾利益的角度考慮，必然會加以干預(yù)并承擔(dān)責(zé)任的債務(wù)。隱性債務(wù)是地方政府債務(wù)體系建立以后，非以政府名義舉借但與政府信用密切關(guān)聯(lián)的債務(wù)，主要是不合規(guī)操作（出具承諾函或擔(dān)保函等）與變相舉債（偽PPP、偽政府購買服務(wù)等）造成的。

隱性債務(wù)的直接債務(wù)人不是地方政府，理論上不屬于地方政府債務(wù)。但是，地方政府對債務(wù)提供了一定信用支持或與債務(wù)主體存在特殊關(guān)系，一旦債務(wù)人出現(xiàn)違約，地方政府無法實現(xiàn)法律責(zé)任上的徹底脫鉤。準(zhǔn)確地講，隱性債務(wù)不是地方政府的合規(guī)債務(wù)，償付不是法律義務(wù)，而是由某些未來的事項所決定（如融資平臺自身是否能償債），且金額無法準(zhǔn)確計量的地方政府的或有債務(wù)，具有隱秘、復(fù)雜、形式多樣、規(guī)模不詳、難以有效判斷風(fēng)險等特點。

由上述分析可知，我國地方政府債務(wù)不同于美日等西方國家，并非一以貫之。就規(guī)范地方政府舉債而言，是一個相對狹義的概念，法律將其限于地方債。就處理當(dāng)下地方政府債務(wù)風(fēng)險而言，則是一個相對廣義的概念，按照責(zé)任法，包括地方政府直接負(fù)有償還義務(wù)的債務(wù)與地方政府可能承擔(dān)一定支出責(zé)任的或有債務(wù)；按照來源法，包括償債資金來源于地方財政預(yù)算的顯性債務(wù)與來源于地方政府以外主體最終涉及財政性資金部分清償?shù)碾[性債務(wù)。

二、地方政府債務(wù)問題的《預(yù)算法》視角審視

新《預(yù)算法》完成了地方政府債務(wù)的頂層設(shè)計，確立了地方政府債務(wù)治理的法治思維。然而，《預(yù)算法》的實施未能實現(xiàn)地方政府債務(wù)治理的法治轉(zhuǎn)向，未能約束住地方政府，在法定債務(wù)形式——地方債之外出現(xiàn)了規(guī)模不詳?shù)碾[性債務(wù)，困境與癥結(jié)何在？有必要結(jié)合地方政府債務(wù)的實際狀況對《預(yù)算法》加以審視。

（一）法律上“地方政府債務(wù)”邊界模糊

我國立法始終沒有對“地方政府債務(wù)”作出明確界定，其邊界模糊不清。1994年的《預(yù)算法》第28條僅對地方政府發(fā)行地方債作出了禁止性規(guī)定，在財政壓力下，中央政府及其部門繞開了《預(yù)算法》，促成了地方政府設(shè)立融資平臺通過銀行貸款、城投債發(fā)行等方式成功舉債。由于缺乏法律層面的概念界定與權(quán)力控制，地方政府性債務(wù)規(guī)模越來越大，風(fēng)險越來越集中于融資平臺，危及政府信用與金融安全。此后，通過債務(wù)置換、預(yù)算監(jiān)管等方式才紓解了地方政府性債務(wù)違約等潛在風(fēng)險。

新《預(yù)算法》意圖開正門、堵后門，封堵地方政府地方債以外其他形式的舉債行為，防止再度出現(xiàn)財政金融風(fēng)險。但是，舉債規(guī)模控制權(quán)在中央，舉債權(quán)在省級政府，嚴(yán)格的限額管理、預(yù)算管理之下，最具舉債動因的市、縣兩級政府無法在體系內(nèi)解決資金問題，2015年面對經(jīng)濟下滑，在穩(wěn)增長的政策基調(diào)下，中央政府及其部門密集發(fā)布文件⑤為地方政府解決履職的資金困境營造出了寬松的制度環(huán)境，在“地方政府債務(wù)”沒有法律清晰界定的情況下，地方政府再度得以成功繞開《預(yù)算法》的約束，大規(guī)模、多形式隱性舉債。地方政府隱性債務(wù)的種類之多，負(fù)擔(dān)責(zé)任之重，在一些地方可能遠(yuǎn)超地方政府的承受能力。地方政府隱性債務(wù)的或有性、非規(guī)范性和非透明性，尚無統(tǒng)一的衡量口徑與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，給債務(wù)風(fēng)險處置帶來更大難度。

（二）《預(yù)算法》自身約束乏力

新《預(yù)算法》對地方債“怎么借、怎么管、怎么還”僅僅完成了框架性設(shè)計，在具體運作機制上還存在一系列問題。

首先，《預(yù)算法》第15條確立的“中央和地方分稅制”暫時無法解決中央政府與地方政府之間財政收支權(quán)限劃分不合理、事權(quán)與財力不匹配等問題。現(xiàn)行財政體制下，市、縣兩級政府財力遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了事權(quán)運行，沒有獲得足夠舉債權(quán)而又存在舉債正當(dāng)性的情況下，脫法隱性舉債不可避免。

其次，《預(yù)算法》授予省級政府舉債權(quán)的同時，沒有舉債條件的硬約束，第35條第二款規(guī)定“必需的建設(shè)投資的部分資金，可以……通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措”，何為“必需的建設(shè)投資”缺乏評判標(biāo)準(zhǔn)，沒有據(jù)以審批的明確法律依據(jù)，更沒有考慮償債能力這一關(guān)鍵性條件，中央政府舉債限額確定與限額分配的隨意性無法防范。從經(jīng)濟學(xué)角度看，若由一國中央政府對地方政府建設(shè)投資公共物品的必要性進(jìn)行把控，會因其信息局限性而使效率大打折扣，從而加大發(fā)債風(fēng)險，出現(xiàn)限額確定與限額資源配置的不合理。

再者，《預(yù)算法》第35條第四款“地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保”之規(guī)定，屬于法律條文中的管理性規(guī)定，無論地方政府及其部門提供之擔(dān)保是否符合《擔(dān)保法》的規(guī)定，是否在法律上有效，均不影響所擔(dān)保融資協(xié)議的有效，離開了嚴(yán)苛的責(zé)任追究，依此約束地方政府及其部門為隱性債務(wù)擔(dān)保幾無可能，這正是《地方政府隱性債務(wù)問責(zé)辦法》頒發(fā)之前，地方政府隱性債務(wù)失控的問題所在。非但如此，《預(yù)算法》第35條第四款之規(guī)定為抽象化的描述，缺乏類型化的技術(shù)處理，面對隱蔽、復(fù)雜、形式多樣的隱性債務(wù)，按照第94條追究“負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員”的責(zé)任仍有一定困難，第35條第四款實為軟法條款，更像是宣示性規(guī)定，存在剛性不足。

（三）慣用行政手段控制地方政府債務(wù)，《預(yù)算法》未貫徹落實

我國財政歷史和經(jīng)驗中，地方政府債務(wù)作為財政范疇，采取中央集權(quán)的財務(wù)控制模式，盡管中央政府一直嚴(yán)控地方政府債務(wù)發(fā)行，但又把發(fā)行地方政府債務(wù)作為經(jīng)濟調(diào)控的手段，弱化地方政府債務(wù)的法律屬性⑥。在1994年的《預(yù)算法》明確禁止地方政府發(fā)債的情況下，中央政府及其部門先是探索出了融資平臺用于規(guī)避《預(yù)算法》，2009年又在金融危機的背景下向前邁進(jìn)了一步，通過“代發(fā)代還”“自發(fā)代還”⑦啟動了地方債的發(fā)行。這種探索無疑具有財政上的積極意義，但地方政府債務(wù)屬于財政預(yù)算范疇的重大事項，涉及社會公共利益，影響代際公平，最終責(zé)任承擔(dān)人實際是納稅人，關(guān)涉到稅收法定落實，以國務(wù)院或是財政部等部門的規(guī)范性文件調(diào)整缺乏上位法依據(jù)。

新《預(yù)算法》旨在使地方政府“無序舉債”的歷史終結(jié)，走上法治的正軌。但是，有法可依只是實現(xiàn)地方政府債務(wù)規(guī)范管理、依法治理的基本前提，并不必然實現(xiàn)債務(wù)法治的跨越。當(dāng)前，法治觀念尚未貫徹落實，政府仍習(xí)慣沿用行政手段控制地方債務(wù)，依據(jù)43號文進(jìn)行的債務(wù)甄別、債務(wù)置換便呈現(xiàn)出鮮明的行政主導(dǎo)色彩；經(jīng)濟下行的大環(huán)境下，實行積極的財政政策，對地方政府債務(wù)的管控放松；地方GDP競爭與相應(yīng)的激勵機制使地方政府企業(yè)化運作，上級政府在隱性債務(wù)擴張中扮演了獨特角色；在《預(yù)算法》將舉債權(quán)明確限于省級政府的規(guī)定之下，相關(guān)部門通過發(fā)布文件對發(fā)債主體進(jìn)行了擴張，規(guī)定市、縣政府確需舉債的可由省級政府代為舉債，超出了立法的限定，與《預(yù)算法》存在立法精神上的沖突，而負(fù)有監(jiān)督責(zé)任的人大因?qū)嶋H地位不高，監(jiān)督乏力，《預(yù)算法》未貫徹落實。

（四）政績考核機制，弱化《預(yù)算法》

政績考核的政治動力造成地方政府舉債脫法，權(quán)力突破法制的底線⑧。很長一段時間，地方政府官員的升遷很大程度上取決于以經(jīng)濟增長為主的績效考評，對于地方官員而言，舉債投資建設(shè)對短期經(jīng)濟和就業(yè)的拉動立竿見影，而還錢則是下任要考慮的事，即使存在地方政府官員任期內(nèi)的舉債審計，也多流于形式，《地方政府隱性債務(wù)問責(zé)辦法》頒發(fā)之前，由于缺乏實質(zhì)性的問責(zé)、追責(zé)機制，違法違規(guī)新增隱性債務(wù)的成本極低。即使是實行終身問責(zé)、倒查責(zé)任，也主要集中于證據(jù)易于坐實的違規(guī)承諾（違規(guī)出具承諾函、承諾以財政資金償還債務(wù)和承諾回購），對于PPP項目、政府購買協(xié)議、地方平臺融資、政府單位直接舉債等實際上受到問責(zé)與追責(zé)的案例數(shù)量并不多。這種機制造成了《預(yù)算法》對政府舉債約束的弱化。

三、堅定地方政府債務(wù)治理的法律路徑與對策

（一）法律手段治理地方政府債務(wù)是當(dāng)然選擇

我國地方政府債務(wù)有其特定的宏觀經(jīng)濟、政治與社會背景，從主觀層面講，有地方政府希望通過促進(jìn)社會事業(yè)和地方經(jīng)濟發(fā)展而主動進(jìn)行的舉債，有因配合執(zhí)行國家積極和穩(wěn)健的財政政策而實施的借債；從制度層面講，有分稅制財政體制等制度根源方面的硬性因素影響，也有地方領(lǐng)導(dǎo)政績競標(biāo)賽等心理因素的作用。各種因由、因素的綜合與交織，使得《預(yù)算法》暫時無法徹底解決地方債務(wù)問題⑨，而長期以來對地方政府債務(wù)的行政控制，無論是存量債務(wù)的風(fēng)險處置，還是新增債務(wù)的規(guī)模與風(fēng)險管控，效果并不理想。有學(xué)者認(rèn)為，對地方政府債務(wù)治理最為有效的控制手段是市場機制，其次是規(guī)則控制，效果最差的是行政控制機制⑩。在市場并不成熟的前提下，信用評級、利率機制、信息披露等市場約束機制的作用大打折扣，近幾年各地方政府無論地區(qū)、發(fā)展、償債能力的差異，無一例外都獲得最高信用級別AAA，暴露了信用評級機構(gòu)不獨立、不中立的問題，引發(fā)市場對信用評級的懷疑；流動性與風(fēng)險評估是影響債務(wù)定價的核心因素，而地方債務(wù)風(fēng)險的信息披露還存在著各種問題，擾亂了定價機制，使利率發(fā)生扭曲。在全面推進(jìn)依法治國的總體布局下，走法治路徑、堅持法治化的地方政府債務(wù)規(guī)模與風(fēng)險防治顯然是我國地方政府債務(wù)治理的不二選擇。無論是既存地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險處置，還是未來新增債務(wù)的規(guī)模與風(fēng)險防控，所有涉及地方政府債務(wù)的問題均應(yīng)置于法律框架內(nèi)，用規(guī)則解決問題。故而，對于現(xiàn)存隱性債務(wù)不能任由政府主導(dǎo)，不能再次進(jìn)行甄別與置換，應(yīng)依據(jù)《預(yù)算法》《合同法》《擔(dān)保法》等法律法規(guī)，通過司法審判解決后續(xù)問題。對于隱性債務(wù)，地方政府及其部門需要承擔(dān)多大程度的責(zé)任，或者說，多大金額的債務(wù)涉及財政資金的承擔(dān)，由法院針對個案經(jīng)過審判程序最終以生效判決決定。這需要盡快落實地方政府債務(wù)違約的可訴性，至于是民事訴訟還是行政訴訟，應(yīng)當(dāng)根據(jù)隱性債務(wù)產(chǎn)生的不同原因而有所不同。法律框架內(nèi)的處理將打消地方政府認(rèn)為中央政府會“買單”的“幻覺”，也會打消金融機構(gòu)認(rèn)為政府會兜底的“幻覺”，從而在司法層面上起到需求端封堵地方政府違法違規(guī)舉債、資金端圍堵金融機構(gòu)及市場資金進(jìn)入的作用。政府審計部門對地方隱性債務(wù)進(jìn)行的審計，作為進(jìn)行地方政府債務(wù)的風(fēng)險診斷以及依據(jù) 《預(yù)算法》《地方政府隱性債務(wù)問責(zé)辦法》等法律規(guī)范對主管人員與責(zé)任人員進(jìn)行責(zé)任追究的依據(jù)。

（二）堅持舉債法定、強化《預(yù)算法》的剛性

地方政府債務(wù)不僅是政府自身責(zé)任，最終的責(zé)任承擔(dān)是以財政資金作為保障，實際的承擔(dān)人為納稅人，稅收法定決定了財政必須法定，進(jìn)而是舉債法定。新《預(yù)算法》第35條對地方政府債務(wù)的規(guī)定存在疏漏，強化《預(yù)算法》的約束力，需要從以下方面對《預(yù)算法》進(jìn)行完善：

1、對“地方政府債務(wù)”概念進(jìn)行界定。前已述及，我國地方政府債務(wù)的實然狀況與法律的應(yīng)然情況發(fā)生了偏離，《預(yù)算法》剛性約束的前提是對地方政府債務(wù)的概念與邊界進(jìn)行清晰的劃定，為此，應(yīng)當(dāng)明確地方政府債務(wù)是地方政府直接舉借的以地方債券形式存在的債務(wù)。

2、將償還能力設(shè)定為地方債發(fā)行的條件。債的側(cè)重點是“責(zé)任”“法律約束”“法鎖”，11債以償還為條件，發(fā)債的基本前提是具備償債能力，對于地方政府發(fā)債不能僅考慮建設(shè)投資的資金需要，決定其能否發(fā)債的關(guān)鍵條件應(yīng)當(dāng)是償還本息能力。有償還計劃和穩(wěn)定償還資金來源，并不等于有償還能力，特別是一般債券缺乏專項資金作為償債保障，地方政府的債務(wù)規(guī)模必須與其償債能力相匹配，為此，在法律上應(yīng)當(dāng)對地方債券發(fā)行作出償債能力的硬性要求。

3、對地方債券以外形式舉債作出禁止性規(guī)定。在對地方政府債務(wù)作出界定的前提下，仍然有必要申明地方債券是地方政府債務(wù)的唯一合法形式，明確規(guī)定除地方政府債券以外，禁止地方政府通過企業(yè)等任何方式變相舉債、隱性舉債，徹底解決地方政府債務(wù)廣狹范圍不一致、名實不相符問題。

4、對舉債權(quán)進(jìn)行重新配置。市場經(jīng)濟條件下，市場對資源配置起決定性作用。只有從根本上改變計劃經(jīng)濟體制遺留的“計劃決定市場”的思維，通過市場化手段確定地方債發(fā)行的額度和期限，才是地方債發(fā)展的長遠(yuǎn)之計。當(dāng)然，市場化不能拋棄政府的基本規(guī)劃，畢竟地方債的用途往往有特定方向，不能完全交給市場，這里強調(diào)的是要避免由政府直接決定地方債券發(fā)行的具體額度和期限。

5、壓實責(zé)任機制。有效的責(zé)任機制可以強化預(yù)算約束，一旦壓實責(zé)任，地方政府舉債就會反復(fù)斟酌，自我遏制舉債的沖動。為此，需要在財政、審計、金融監(jiān)管等部門之間建立信息溝通、交換與協(xié)同機制，對行為涉嫌違法的，由財政部門按照《預(yù)算法》規(guī)定提請紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、司法等有權(quán)部門按規(guī)定啟動問責(zé)、追責(zé)程序。

（三）打通制度梗阻，解決事權(quán)與財力配置失衡

新《預(yù)算法》試圖通過預(yù)算法定將地方政府債務(wù)納入法治化軌道，走上依法治債的康莊大道，路向無疑是正確的，但是遭遇梗阻，債務(wù)法治化還面臨眾多制度性難題，政府間事權(quán)與財權(quán)不對等、政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范、政府職能未徹底轉(zhuǎn)變，等等。

理論上，在政府的管理系統(tǒng)中，地方性事務(wù)與財權(quán)匹配是最基本的要求，以保障財權(quán)滿足事權(quán)運行。直到目前，我國的政府間事權(quán)劃分總體上還處于法治化程度較低的狀態(tài)，法律并未給出一個關(guān)于各級政府事權(quán)的清單。在具體規(guī)定不明確時，上級政府憑借優(yōu)勢地位將事權(quán)及相應(yīng)的支出責(zé)任向下級政府轉(zhuǎn)移，上面出政策，下面對口執(zhí)行，最終都壓到地方政府尤其是基層政府，市、縣兩級政府承擔(dān)了過多的公共產(chǎn)品支出責(zé)任。財權(quán)卻主要集中于中央，中央政府還隨著稅制改革不斷調(diào)整收入分配規(guī)則，地方政府長期處于事權(quán)與財力嚴(yán)重不匹配的困境之中。如果不能在法律上建立起穩(wěn)定的政府間財政關(guān)系，合理平衡政府間事權(quán)與財權(quán)，任由中央政府與地方政府間不規(guī)范博弈，地方政府事權(quán)與財力之間不匹配的資金缺口只會越來越大，最終也只能通過不斷的金融創(chuàng)新甚至直接違規(guī)違法予以彌補，“堵暗道”工作難以有效避免“顧此失彼”或“堵而不實”的困境。12我國正在建設(shè)法治政府，立法層面的稅收法定也將于2020年底實現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)抓住契機推進(jìn)財政關(guān)系的法治化，首先是以法律形式界分清楚中央與地方的事權(quán)分配關(guān)系，進(jìn)而對財權(quán)進(jìn)行法律劃分，并將轉(zhuǎn)移支付引上法治軌道。處理財政收支關(guān)系的法律制度在未來的建構(gòu)狀況很大程度上決定著地方政府債務(wù)法治化的進(jìn)程與難度。

（四）找尋外部控制機制：強化資金端監(jiān)管

中央與地方財政關(guān)系法治化較難快速改變，制度勾連使《預(yù)算法》暫時難以對地方政府債務(wù)進(jìn)行硬性約束，而地方政府債務(wù)問題的解決又具有緊迫性，找尋能夠?qū)嵸|(zhì)性影響政府債務(wù)規(guī)模的外部機制成為現(xiàn)實選擇。地方政府債務(wù)具有金融屬性，比較可行的路徑是由資金供給端入手，以強化金融監(jiān)管作為突破口。具體而言，對于金融機構(gòu)向包括城投平臺在內(nèi)的可能形成政府支出責(zé)任的各類主體表內(nèi)融資，因融資對象的非完全市場化運作，風(fēng)險高于一般市場主體，銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行資本管理辦法(試行)》強化資本監(jiān)管，提升相應(yīng)資產(chǎn)耗用資本的指標(biāo)比例，逼迫其融資轉(zhuǎn)向；對于金融機構(gòu)的表外融資或者金融市場投資者對地方政府及包括城投平臺在內(nèi)的國有企業(yè)及項目的融資，則通過地方政府債務(wù)監(jiān)管部門對地方政府顯性債務(wù)規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)、債務(wù)風(fēng)險評估結(jié)果等信息的隨時公開，審計部門對融資平臺、政府產(chǎn)業(yè)基金、PPP項目的審計結(jié)果的及時公告，提升地方政府債務(wù)的透明度，最終由投資者（在銀行間債券市場上投資者主要是金融機構(gòu)、基金、資管產(chǎn)品等）通過理性選擇來決定地方政府獲得融資的可能性，向資金需求方施加來自市場的一定壓力，金融監(jiān)管機構(gòu)負(fù)責(zé)依法對金融機構(gòu)投資運作的合規(guī)性與審慎性進(jìn)行監(jiān)管，對市場融資主體或項目的信息披露進(jìn)行規(guī)范。這種資金端口的約束雖然是從金融監(jiān)管法的邏輯出發(fā)，卻能在防控金融風(fēng)險的同時限制地方政府過度舉債，一舉兩得。

四、結(jié)語

我國地方政府債務(wù)問題形成已久，規(guī)模大、問題多且復(fù)雜，法律治理才是長久之計。既有債務(wù)應(yīng)當(dāng)貫徹實質(zhì)重于形式原則，凡是以財政資金承擔(dān)責(zé)任的債務(wù)均應(yīng)納入地方政府債務(wù)的范圍，在法律框架內(nèi)解決債務(wù)風(fēng)險；新增債務(wù)走向舉債法定，完成由行政性控制向規(guī)則治理的轉(zhuǎn)向。地方政府債務(wù)法治化的前路盡管步履維艱，但是最終建立與落實涵蓋債務(wù)產(chǎn)生、監(jiān)管與責(zé)任落實的完整的法治化規(guī)則體系依然是充滿希望的。■

注釋：

①[美]E.博登海默著：《法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法》[M].鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社2004年1月修訂版，第504頁。

②審計署審計結(jié)果公告：全國政府性債務(wù)審計結(jié)果[EB/OL（]2013年12月30日第32號）。

③徐高，王藝偉.雖有坎坷，但路還要走下去——城投債深度研究[J]．金融發(fā)展評論，2013，（03）.

④王麗英，胡尹燕.我國推進(jìn)地方債自主發(fā)行問題研究 [J]．現(xiàn)代財經(jīng)（天津財經(jīng)大學(xué)學(xué)報），2012，（05）。

⑤如2015年5月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的財政部等三部委 《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）[EB/OL]；2015年4月發(fā)改委：城市地下綜合管廊建設(shè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、城市停車場建設(shè)4個專項債券發(fā)行指引[EB/OL]等。

⑥劉繼峰，曹陽.我國地方政府債務(wù)法律監(jiān)管研究[J]．法學(xué)雜志，2017，（08）。

⑦財政部2009年2月印發(fā)的《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》[EB/OL]及2011年10月印發(fā)的《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》[EB/OL]先后啟動了地方債的“代發(fā)代還”“自發(fā)代還”。

⑧同上6。

⑨筱微塵．新《預(yù)算法》對地方政府債務(wù)監(jiān)督管理的不足[N]．搜狐財經(jīng)，瀏覽時間2019年6月2日9：03。

⑩鄧淑蓮，彭軍.地方政府債務(wù)風(fēng)險控制的國際經(jīng)驗及啟示[J]．財政研究，2013（，02）。