惠民惠農(nóng)“一卡通”專項治理的路徑探索

●四川省宜賓市財政局課題組

“地方財政監(jiān)督創(chuàng)新與探索”專欄

習近平總書記指出：“持續(xù)整治群眾身邊的腐敗和作風問題，讓人民群眾有更多更直接更實在的獲得感、幸福感、安全感。”四川省宜賓市按照全省統(tǒng)一工作部署，緊緊圍繞人民群眾最關心最直接最現(xiàn)實的利益和需求，從人民群眾反映強烈的惠民惠農(nóng)財政補貼資金“一卡通”管理問題入手，在全市范圍內深入開展了專項治理工作，成效顯著。而如何解決專項治理暴露出的資金、資產(chǎn)、資源分配使用透明度和群眾知曉度、滿意度不夠高，發(fā)放不規(guī)范等問題；如何針對管理薄弱環(huán)節(jié)及關鍵節(jié)點，健全機制、完善制度，建立發(fā)放更快捷、數(shù)據(jù)更精準、資金更安全、補貼更透明、群眾更方便、追責更嚴厲的長效管理機制，走出一條根治“一卡通”管理問題的新路子，既是各級黨委政府高度重視、人民群眾普遍關心的問題，也是各級財政和相關部門現(xiàn)在和今后一段時間都需要研究解決的問題。

一、“一卡通”治理的主要做法及成效

（一）全面清查，不留死角

1、加強領導，周密部署。一是加強組織領導，構建機制。按照《中共四川省紀委四川省監(jiān)察委員會 中共四川省委農(nóng)村工作委員會 四川省財政廳 四川省審計廳 四川省銀監(jiān)局關于開展惠民惠農(nóng)財政補貼資金“一卡通”管理問題專項治理的通知》（川紀綜 〔2018〕100號）文件要求，市政府和縣（區(qū)）政府均成立了由主要領導或分管領導為組長，相關部門主要負責人為成員的 “惠民惠農(nóng)‘一卡通’管理問題專項治理工作領導小組”，統(tǒng)籌部署市、縣（區(qū)）專項治理工作。同時，建立紀檢監(jiān)察機關督導，財政部門牽頭，各縣（區(qū)）部門協(xié)同，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社全力配合的“一卡通”專項治理工作機制。二是抓實查前部署，明確要點。由市財政局牽頭，制發(fā)了《宜賓市財政局中共宜賓市委農(nóng)村工作委員會 宜賓市審計局 銀監(jiān)會宜賓監(jiān)管分局關于印發(fā)<宜賓市惠民惠農(nóng)財政補貼資金 “一卡通”管理問題重點檢查工作方案>的通知》，并在開展重點檢查之前，召開了由市、縣（區(qū)）有關部門100余人參加的“一卡通”重點檢查培訓會，促進各相關單位弄懂吃透政策要求和檢查重點，并印發(fā)《宜賓市“一卡通”重點檢查工作手冊》150冊，以利于指導現(xiàn)場檢查工作。

2、分級推進，全面清查。采取本級自查和重點檢查相結合的方式開展“一卡通”管理問題專項治理工作。一是全面自查。2018年6月25日至7月15日，宜賓市組織各縣（區(qū)）對2017年1月至2018年5月的耕地地力保護補貼資金、困難群眾救助補助資金、建檔立卡中職學生特別補助等25項資金 “一卡通”管理情況進行了全面自查，對自查發(fā)現(xiàn)的問題，邊查邊改。二是重點檢查。由市財政牽頭，組織市、縣（區(qū)）財政部門和相關主管部門100余人組成5個工作組（每個工作組20人），采取市級部門領導帶隊，按照“一個組負責兩個縣（區(qū)），分兩輪完成檢查”的要求，開展全市重點檢查工作。

3、問題導向，突出重點。重點檢查組主要圍繞七個方面開展檢查工作。一是檢查縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村對“一卡通”管理問題專項治理工作的組織開展情況，是否存在敷衍塞責、走過場、搞形式、欺上瞞下等問題。二是檢查縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村對查出的“一卡通”管理問題是否按程序處理到位。三是通過查看民主評議會議記錄、公示公告資料、農(nóng)戶申請資料，入戶調查等方式，重點檢查補貼程序是否合規(guī)合理，公告公示是否落實到位，是否存在分配安排、審核審批中優(yōu)親厚友、吃拿卡要、濫用職權、以權謀私等問題。四是結合部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供的農(nóng)戶辦卡資料、資金發(fā)放花名冊等，核實農(nóng)戶辦了多少卡，誰領的卡，卡在哪里，誰在用卡，是否存在違規(guī)代管 “一卡通”，甚至扣留扣壓等問題。五是通過檢查部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關補貼資金專戶，核實補貼資金是否及時、足額發(fā)放，未發(fā)放的資金是否按規(guī)定存放，重點關注是否存在侵占截留、套取騙取、私存私分、克扣索要等違紀違法問題。六是特別關注退耕還林、地力補貼、涉農(nóng)扶貧到戶補貼及村集體資產(chǎn)補貼中，數(shù)量和金額大、頻率高的異常補貼對象是否存在違規(guī)違紀問題。七是通過殘聯(lián)提供的重度殘疾人花名冊以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供的重度殘疾人本人申請、轉報資料等，檢查困難重度殘疾人是否按規(guī)定納入低保范圍。

4、規(guī)范程序，查擺問題。各重點檢查組通過到縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社張貼公告，召開見面會，召開社員代表大會，查閱縣（區(qū)）級部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社資料，入戶調查等方式，形成詢問筆錄3980份，工作底稿4165份。具體工作程序為：重點檢查組到縣（區(qū)）當天，賡即與縣（區(qū)）召開重點檢查見面會。一是聽取縣（區(qū)）簡要介紹自查情況，收集縣（區(qū)）有關部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供的發(fā)放臺賬、花名冊等基礎資料。二是按照“每個縣（區(qū)）抽取4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少5個行政村（社區(qū)）”的要求，確定重點檢查對象，同時，對涉農(nóng)部門的檢查做到全覆蓋。三是重點檢查工作組分工。每個工作組分為5個小組，由1個小組負責總體聯(lián)絡協(xié)調及對縣（區(qū)）的面上檢查，另外4個小組深入到抽取的行政村開展檢查。工作小組到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，一是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)顯要位置張貼專項治理公告。二是聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展“一卡通”管理問題專項治理的工作情況、檢查出的問題等簡要匯報。三是到財政所、農(nóng)商行等部門提取“一卡通”管理、發(fā)放等相關資料。工作小組到行政村后，一是在村公告公示欄等顯要位置張貼專項治理公告。二是召開村民大會或村民代表大會并形成會議記錄。三是查閱村會議記錄等有關資料并按要求制作工作底稿。四是隨機入戶調查并按要求制作詢問筆錄。重點檢查現(xiàn)場工作結束后，各重點檢查組對檢查情況進行認真梳理，對檢查發(fā)現(xiàn)的問題進行分類、匯總，形成初步結論，以意見交換會的方式就重點檢查情況，特別是檢查發(fā)現(xiàn)的問題、整改建議等與縣（區(qū)）黨委政府、有關部門、被檢查鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村進行深入的意見交換。隨后向市財政局提交重點檢查報告，市財政局根據(jù)各重點檢查組的工作情況，結合各縣（區(qū)）自查情況，向市政府提交工作報告，并對檢查發(fā)現(xiàn)的問題，區(qū)別情況下達財政處理決定和整改事項通知書。

通過專項治理，大部分被檢查部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及行政村的“一卡通”資金在申請、分配、撥付、使用等各個環(huán)節(jié)，基本能做到合理合規(guī)，但也發(fā)現(xiàn)了一些不容忽視的問題，主要是：

其一，部分補貼項目未按規(guī)定進行公告公示，群眾知曉度不高。“一卡通”的要義在于“通”，是連通黨委、政府和廣大人民群眾的“連心卡”，但是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于公告公示不規(guī)范或者未進行公告公示，使得“連心卡”變成了“糊涂卡”，有的村民甚至不知道自己得到了哪些補助。如：某地《2017年下半年低保調整工作會議紀要》，確定了24戶低保救助對象，未見公告公示資料；某地有關“一卡通”村務資料中公告公示資料不完整，抽查的農(nóng)機購置補貼、重度殘疾人護理補貼、80歲以上老齡補貼都未按照規(guī)定公告公示。

其二，部分補貼對象民主評議不合規(guī)。一是社員代表會議不合規(guī)。如：某村社員代表48人，參會社員代表22人，參加社保評定人數(shù)不符合超過社員代表人數(shù)三分之二的規(guī)定。又如：某村2018年低保對象評議，全村社員代表37人，實際到會17人，到會人數(shù)不符合規(guī)定。二是評議程序不合規(guī)。如：某村2018年低保對象評議會議記錄，未記載全部申請戶，也不能提供未通過的申請人申請資料，只有通過的申請人的申請資料。又如：某村2018年低保評議會上，擬評議低保14人，但低保申請表只有11份，資料份數(shù)與被評定人員無法對號入座。再如：某村低保評議記錄不完整，僅簡單說明會議議程，未體現(xiàn)具體評議流程。

其三，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院特困人員供養(yǎng)資金管理不規(guī)范。檢查中發(fā)現(xiàn)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院集中供養(yǎng)生活補助未撥付到對公賬戶，資金的管理沒有嚴格按照國家相關政策辦理，影響了黨的惠民惠農(nóng)政策的落實，降低了群眾“獲得感”和“滿意度”。一是將補助資金直接打到敬老院管理員個人卡上，如：某鎮(zhèn)五保老人的生活補貼直接轉賬到敬老院管理員張某某個人銀行賬戶。二是將補助資金打到敬老院集中供養(yǎng)人員 “一卡通”卡上，再由敬老院工作人員取出存入縣民政局對公賬戶作為代管資金，如：某鎮(zhèn)敬老院集中供養(yǎng)人員的“一卡通”和銀行卡均由鎮(zhèn)民政辦借用人員楊某一人保管，楊某將打入集中供養(yǎng)人員卡中的生活補助資金取出后再存入敬老院對公賬戶，用于敬老院集中供養(yǎng)人員生活開支。三是將補助資金打到敬老院集中供養(yǎng)人員卡上，再由敬老院工作人員取出存入自己卡中，用于敬老院集中供養(yǎng)人員生活開支，如：某鎮(zhèn)財政所把每月的特困人員供養(yǎng)金打入敬老院15個集中供養(yǎng)人員的卡上，再由民政辦工作人員李某某取出存入自己卡上。

（二）對癥施治，鞏固提升

一方面，針對專項治理暴露出的問題和薄弱環(huán)節(jié)，宜賓市立即督促各縣（區(qū)）部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉一反三，抓實問題整改和后續(xù)規(guī)范。一是對于“部分補貼項目未按規(guī)定進行公告公示，群眾知曉度不高”的問題，該市要求各縣（區(qū)）部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，特別是行政村嚴格按規(guī)定落實事前公告、事中公示、村務公開、一事一議、民辦公助等制度；要求財政、審計、民政、林業(yè)等部門，加大監(jiān)督檢查和問題查處力度，切實解決弄虛作假、隱瞞不報、走過場、暗箱操作、以權謀私、優(yōu)親厚友等問題。同時，拓展公開渠道，充分利用村務公開欄、QQ群、微信平臺等落實村務公開。二是對于“部分補貼對象民主評議不合規(guī)”的問題，該市要求各縣（區(qū)）民政、殘聯(lián)、林業(yè)等主管部門進一步加強審核審批工作，層層壓實責任，財政、審計等重點圍繞“資金管理”和“項目管理”，進一步強化監(jiān)督檢查，堅決查處不按規(guī)定程序辦事、少數(shù)村社干部定人定事等問題。三是對于“部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院特困人員供養(yǎng)資金管理不規(guī)范”的問題，該市要求各縣（區(qū)）民政局、財政局加強與金融機構的溝通，確保各鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院盡快開立對公賬戶，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的財經(jīng)法律、法規(guī)及業(yè)務培訓，規(guī)范資金的收、支、存；要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)結合自身情況，對敬老院管理現(xiàn)狀進行自查，確保收支賬目清晰，憑證附件規(guī)范完整，杜絕“公款私存”等情況發(fā)生，確保資金安全。

另一方面，在固化有效措施的基礎上，宜賓市繼續(xù)探索鞏固提升，在補貼資金發(fā)放和“一卡通”管理等方面開展了行之有效的試點工作。一是積極開展管理服務平臺建設試點工作。2018年以來，由市財政局牽頭對接金融機構，首先在南溪區(qū)、敘州區(qū)試點構建財銀數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)，開通“一卡通”發(fā)放管理服務平臺，實現(xiàn)了將所有財政補貼資金納入系統(tǒng)平臺管理，由財政國庫集中支付專線與財政補貼系統(tǒng)連接，發(fā)放數(shù)據(jù)由各主管部門直接錄入，交由財政業(yè)務股室初審、鄉(xiāng)財中心復審、國庫支付中心點擊發(fā)放，系統(tǒng)自動反饋發(fā)放結果。實踐證明，試點管理服務平臺的建成運行，既充分發(fā)揮了主管部門的主管職能，又明確了財政業(yè)務股室資金管理職責，大大縮短了資金到戶時間，由原來的幾天變?yōu)閹追昼姟嵭兄鞴懿块T、財政業(yè)務股室兩級聯(lián)審的方式，對補貼資金從申請支付、撥入財政代發(fā)、發(fā)放到補貼賬戶等進行全程監(jiān)控。同時，服務管理平臺具有監(jiān)督舉報功能，讓群眾可以直接通過手機APP、微信公眾號、電子觸摸屏等進行線上舉報，有效杜絕了補貼資金截留挪用等問題。從構建服務管理平臺試點情況看，治理效果較好，有效打破了信息壁壘，實現(xiàn)發(fā)卡信息和發(fā)放數(shù)據(jù)的共享。目前宜賓市已從試點階段進入到全面推開階段。二是積極開展“一卡統(tǒng)”試點工作，實現(xiàn)補貼資金一卡發(fā)放。2018年以來，由市財政局牽頭，會同市級有關主管部門、金融機構，首先在南溪區(qū)、敘州區(qū)開展“一卡統(tǒng)”試點工作，將社保卡“一卡通”升級，凡是發(fā)放到個人的財政補貼資金全部納入社保卡“一卡統(tǒng)”發(fā)放，徹底改變了以前“政出多門”“卡出多行”“多頭發(fā)放”的亂象，既規(guī)范了補貼資金的一卡發(fā)放，又便于群眾的一卡管理。目前，全市在試點基礎上，已全面施行惠民惠農(nóng)財政補貼資金“一卡統(tǒng)”管理。

二、對于持續(xù)鞏固“一卡通”管理的思考

（一）政務、村務公開，實行陽光監(jiān)督是解決“一卡通”管理問題的根本措施

惠民惠農(nóng)財政補貼資金的公開透明發(fā)放，事關黨和政府的形象及聲譽，事關人民群眾的切身利益，事關脫貧攻堅的成敗和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施，各級惠民惠農(nóng)財政補貼資金的分配撥付部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村民委員會，只有把公告、公示工作做到實處，把政務村務公開、陽光監(jiān)督落到實處，提高資金分配、發(fā)放的透明度和群眾的知曉度、滿意度，才能從根本上解決暗箱操作、優(yōu)親厚友、截留挪用、貪污侵占等侵害群眾利益的問題。

（二）數(shù)據(jù)共享，全方位監(jiān)管是解決“一卡通”管理問題的主要手段

通過構建統(tǒng)一的服務管理平臺，將所有財政補貼資金及相關信息全部納入系統(tǒng)平臺管理，打破信息孤島，實現(xiàn)管理數(shù)據(jù)共享，群眾個人可查。只有這樣，才能讓權力在陽光下運行，才能做到發(fā)放對象精準，發(fā)放標準統(tǒng)一，發(fā)放環(huán)節(jié)規(guī)范，發(fā)放時效良好。

（三）實行“一卡統(tǒng)”發(fā)放補貼資金是解決“一卡通”管理問題的有效途徑

宜賓市先行試點，全面推廣將“一卡通”升級，實行社保卡“一卡統(tǒng)”管理的方式，實踐證明是切實可行的。通過“一卡統(tǒng)”發(fā)放所有到個人的財政補貼資金，既有效解決了“政出多門”“卡出多行”“多頭發(fā)放”的問題，也將在很大程度上解決代管卡、扣卡、壓卡問題，并有效杜絕貪污、截留資金等違法違規(guī)行為。只有實行社保卡“一卡統(tǒng)”機制，才能讓“一卡通”卡真正成為人民群眾的“明白卡”和“幸福卡”。

（四）嚴厲追責問責是解決“一卡通”管理問題的重要保證

建立黨委、政府主導，監(jiān)察、財政、審計、涉農(nóng)主管部門既相互配合，又各司其職的長效監(jiān)管機制，扎實抓好各項惠民惠農(nóng)財政補貼資金的績效管理，從源頭上鏟除產(chǎn)生腐敗的土壤。同時，堅決查處損害群眾利益的各種違法違規(guī)行為，對損害群眾利益的有關當事人進行嚴肅執(zhí)紀問責。唯有如此，才能讓黨的陽光照耀美麗鄉(xiāng)村，普照廣大人民群眾心田，才能進一步增強人民群眾的幸福感和獲得感。

2019年是宜賓市“一卡通”管理鞏固提升的開局之年，也是宜賓脫貧攻堅的關鍵年。該市將堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為統(tǒng)攬，堅持以人民為中心的發(fā)展理念，繼續(xù)深入基層、深入實際，將“一卡通”管理鞏固提升作為一項重要的政治任務來抓，著力于鞏固專項治理成果，重點圍繞“兩不愁三保障”，健全機制、完善制度，建立發(fā)放更快捷、數(shù)據(jù)更精準、資金更安全、補貼更透明、群眾更方便、追責更嚴厲的長效管理機制，進一步提升惠民惠農(nóng)財政補貼資金績效管理水平，根治“一卡通”管理難題，推動全面從嚴治黨覆蓋到“最后一公里”，確保全市脫貧攻堅任務的圓滿完成和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施。■