新時代中央國家機關內部控制建設探索與實踐
——基于G部案例

●邢 星

一、中央和國家機關內部控制建設的時代背景

為貫徹黨的十八屆三中、四中全會精神，財政部于2017年初印發《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》，明確要求各級行政事業單位應當按年度報告本地區本單位的內部控制情況。在報告制度的規范引導下，我國各級行政事業單位都將內部控制建設提上重要工作日程，對標《行政事業單位內部控制規范（試行）》，補短板、建制度、順流程，覆蓋全國范圍的行政事業單位內部控制建設熱潮方興未艾，全面依法治國導向下的內部控制工作掀開新的篇章。

G部是國務院序列中央國家機關，歷來高度重視財務管理與財政監督工作。近年來，在做好傳統財務管理工作的基礎上，下大氣力推進部門財務工作從會計核算向內控管理轉變，從資金監管向決策支撐轉變，內部控制建設做出許多積極探索，取得顯著成效，為行業發展提供了堅強有力的資金監管保障和治理體系支撐。

二、G部開展內部控制建設的探索舉措

G部以《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》《行政事業單位內部控制規范（試行）》和《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》等規定為政策依據，以本部門主管行業特征和系統單位實際情況為環境基礎，有針對性地在內部控制理論與實踐方面進行了許多積極探索和嘗試，主要舉措包括：

（一）頂層設計先行

內部控制是涉及各類業務的系統工程，頂層設計是否恰當、基本架構是否合理、進度安排是否科學等各方面均會深刻影響建設的成敗。G部對內部控制建設的復雜性做好了充分應對，成立了以部長、部黨組書記為組長的內部控制建設領導小組，強化頂層治理，堅持以上率下，層層壓實責任。系統各單位領導干部真正把自己擺進去，全部成立了由黨政主要負責同志擔任組長的內部控制領導小組，將內部控制工作打造成為一項名副其實的“一把手”工程。

（二）文化環境引領

內部控制是全員參與的群眾工程，只有領導干部的參與還遠遠不夠，必須堅持群眾路線，依靠群眾、動員群眾、服務群眾，形成“關鍵少數”和“普遍多數”的強大合力才能真正取得成效。G部通過覆蓋廣泛的培訓、教育、宣傳等多種形式大力推動內部控制意識在廣大普通干部群眾中間生根開花，多措并舉調動一線職工特別是財務以外其他部門的積極性和參與感。廣大干部職工對待內部控制的態度從前期普遍懷疑，到小心翼翼地接觸，再到大大方方地參與推動，實現從“要我內控”到“我要內控”的文化環境搭建。

（三）流程規范打造

內部控制是循序漸進的規范工程，需要在梳理各項經濟活動的基礎上，推進管理制度化，制度流程化，流程表單化。為此G部努力開展財務管理提升“六大工程”：通過“全面預算管理工程”，持續提高預算科學化管理水平；通過“全面成本管理工程”，降低行政成本，提高費用功效；通過“國有資產管理工程”，清理規范對外投資，管資金和管資產并重增效；通過“會計基礎規范工程”，夯實財務會計基礎工作，做好政府會計改革新舊銜接；通過“內審能力提升工程”，加強對公共資金、國有資產和領導干部履行經濟責任情況審計，充分發揮資金守護者作用；通過“財經政策支撐工程”，推進業財融合，為產業發展提供治理能力支撐。理順系統制度基礎，為內部控制進一步發揮實效破除政策瓶頸。

（四）信息系統點睛

內部控制是需要信息手段為支撐的現代化工程，在完成流程的規范之后將制度流程嵌入信息系統完成業務最終固化，實現自動控制。同時利用信息化條件極大地降低數據存儲、處理、分析、傳輸的成本，把財務人員從重復的事務性工作中解放出來，把更多的精力投入到管理能力提升上。G部抓住“互聯網+政務服務”工作的契機，加速推進財務信息化平臺建設，系統平臺建設和服務團隊建設同步推進。截至2018年底，服務部機關和分駐各省（區、市）分支機構報銷審核的財務共享服務平臺一期內容上線運行，內部控制從 “人控”向“機控”轉變邁出了重要一步。

（五）業財融合突破

內部控制是緊密融合經濟業務和財務管理的綜合工程，不允許存在不受控制的業務，也不允許有脫離業務的內控。G部在推進內部控制建設、實施、運行、評價的過程中，始終牢牢把握業務與財務工作相互融合的基調不放松，在研究宏觀推進“設計圖”時確定了分類施策的工作思路，在研究微觀評價指標體系“施工圖”時確定了融入特色業務指標的具體做法，讓內部控制真正服務于新時代行業發展，在實現中華民族偉大復興的歷史進程中建功立業。

（六）督促評價護航

內部控制是長期艱巨的持續工程，由于主客觀環境的不斷變化，內部控制建設永遠在路上，不可能一蹴而就，采用“突擊戰”“閃電戰”的工作方式很容易出現波動反復。為了杜絕“松一陣緊一陣”“一陣風”等情況，G部確定了“以評促建”的整體思路和三年滾動實施計劃，通過內部控制基礎性評價、運行評價、年度報告三位一體，持續發力，“大小雙循環”周期性督促部屬單位將內部控制持續推向深入。同時，在督促評價過程中力戒官僚主義、形式主義，以基層單位自評為主，切實減輕基層工作負擔，切實護航事業發展。

三、內部控制服務新時代治理要求的主要成效

（一）組織和經濟活動控制機制初步形成

以連續三年列入年度重點工作為抓手，G部組織部屬各單位以“釘釘子”精神推進內部控制，形成了單位全面覆蓋、領導班子全面參與、財政資金全面管控的良好局面。分事行權、分崗設權、分級授權的內部控制理念要求基本實現，內部控制基本架構初步建成。為突出發揮專業優勢，將近七成的部屬單位邀請了外部專業機構支撐工作，協助本單位領導班子和牽頭部門構建適合本單位的內控體系。為突出行業特色，在扎實做好六大內控業務基礎上，體系建設涵蓋科研管理、教學教務、行業監管等特色業務，初步實現了控制范圍從基本經濟活動到全部重要業務的延伸和擴展，橫向到邊的管控機制初步建立。

（二）從嚴從實的文化理念牢固樹立

G部在狠抓內部控制具體工作任務落實的同時，非常注重內部控制文化的培育和涵養。將內控文化建設列入工作規劃和實施方案，通過廣泛動員、宣傳培訓、組織試點等一系列具體舉措，著力培育內控理念深入人心。所屬各單位廣大干部職工對內控的重要性和必要性都有了更深更新的認識，內部控制文化氛圍不斷增強。舉辦各類培訓涵養財務和內控知識，實施風險評估筑牢環境基礎，召開研討會、論文賽培育氛圍，全面提升基層工作人員參與感和代入感，內部控制體系建設和文化建設雙翼齊飛，成風化人。

（三）實施控制工作的干部隊伍得到了鍛煉

相比于其他財務管理領域，行政事業單位內部控制起步時間較晚，基礎比較薄弱，算是一項新生事物。干部隊伍理論基礎、實踐經驗不夠豐富，人員儲備也非常薄弱。G部及所屬單位克服人員編制少、隊伍實踐經驗不夠豐富的實際困難，集中設立學士研究課題提升基礎理論素養，扎實廣泛調研尋求理論突破，開展多輪培訓加強實務教育，舉辦論文評比，以賽代訓苦練內功，購買專業服務利用外腦，充分調動內外各方面力量，在工作中邊干邊學，為進一步深入開展工作奠定了較好的人力儲備基礎。

四、當前階段面臨的主要困難與不足

經過長期努力，G部邊摸索邊實踐，組織全系統在內部控制建設方面邁出了扎實的第一步。但是工作中不平衡不充分的問題依然比較突出，主要表現在：

（一）深入推進的持續動力不足

根據近期完成的2018年內部控制年度報告結果反映，G部所屬單位內部控制總體自評得分相較以前年度情況有所降低，具體表現為“優良率”比例下降，評價結果為“中”的單位比例明顯增高。初步分析認為造成退步的主要原因包括：一是中央政府部門機構改革，機構設置的變化對內控環境產生了影響；二是G部內部控制工作從起初兩年轟轟烈烈的建設期進入綿綿用力的持續運行期，產生的直接成果減少等。這說明在更高層次、更高水平上繼續推進內部控制存在后繼乏力的情況。

（二）創新工作的自發主動性不強

通過內部控制運行評價和年度報告結果分析，表現出“規定動作”完成好，“自選動作”落實弱的特點。即：在《行政事業單位內部控制規范（試行）》或其他文件中有明確要求的，則基層單位普遍完成情況較好；沒有明確的硬性規定，或者要求沒有數字標準的軟規矩，完成情況就打了折扣。比如G部內部控制運行評價工作創新設置的“科研管理”和“國有資本投資”等特色業務指標，由于各類文件政策中沒有具體的數字化標準，各單位評價結果普遍都不理想。這種情況說明如果財政部和上級主管部門沒有“一刀切”式的要求，基層單位落實的積極性就不高，這突出反映了內部控制運行機制還不十分穩定，持續推進主要依靠行政命令或者文件制度要求，基層單位自發主動地運行動能尚未完全形成。

（三）距離互聯互通的信息化要求差距較大

中央國家機關及其所屬單位在內控信息化方面理應走在全國前列，發揮表率作用。但G部信息化實際水平依然較低：有的所屬單位沒有建立信息化控制系統，有的單位雖然建設了部分功能性信息系統，但是各個系統之間是分離的，形成了一個個信息孤島，系統之間不聯通，數據不共享，并非符合內控要求的“大一統”信息系統；部分單位甚至存在一項業務工作需要線上線下跑兩遍流程的形式主義問題，內部控制依然停留在看臉辦事階段，距離真正發揮“免疫系統”作用還任重道遠。

（四）打贏持久戰的各方面支持力度欠缺

如同全面從嚴治黨工作一樣，內部控制建設也是“只有進行時，沒有完成時”，需要做好長期持久戰的準備。但是從現有條件上來看，我國基層行政事業單位內部控制工作在人員編制、機構設置、經費支持等方面均沒有形成穩定的保障機制。最突出矛盾表現在“外部沒錢，內部沒人”：聘請外部第三方專業機構開展內部控制建設價格較高，基層單位資金缺口較大；如果由內部人員開展，人員編制和機構設置均沒有保障，開展工作甚至可能造成違反崗位設置規定的風險，基層單位陷入兩難境地，導致內控建設長效機制難以有效形成。

五、新時代內部控制政策修訂建議與工作改進方向

（一）要打造符合時代要求的內部控制規范

財政部于2012年制訂，2014年起實施的《行政事業單位內部控制規范（試行）》是目前指導各類行政事業單位開展內部控制建設的主要規范性文件，實施5年來為我國內部控制體系的建立發揮了重要的積極作用。但是根據筆者近年來自身從事的研究和基層調研反饋的結果來看，其已經表現出三方面不完全適應的情況：第一，宏觀環境的不完全適應，5年來，我國的社會政治經濟發生了深刻的變革，中國特色社會主義進入了新時代，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利，內部控制的主要管控目標也應當緊隨時代變革，從主要服務廉政風險防控向激勵擔當作為轉變。第二，管控主體的不完全適應，黨的十九大勝利召開，確立新思想，樹立核心，也對包括行政事業單位在內的國家治理體系進行了改革調整，加強了黨對各項工作的全面領導，這對內部控制的主體邏輯和實施基礎提出了新的變化要求。第三，技術手段的不完全適應，近年來以信息技術的飛躍式發展為代表的第三次工業革命方興未艾，云計算、大數據、物聯網、移動互聯網、人工智能等技術手段的出現一方面豐富了建設內部控制的手段工具包，另一方面也大量增加了經濟活動的管控風險點，單位層面內外邊界越來越模糊，經濟業務活動覆蓋線上線下，虛擬與現實交錯紛織，業務流程的起點和終點越來越難以判斷。以上這些深刻的變化要求《行政事業單位內部控制規范（試行）》有必要及時更新，與時俱進，建議財政部在廣泛調研的基礎上全面修訂，打造更加符合新時代特點和要求，而且切實可行的規范性指導標準。

（二）要讓內部控制正確借助信息化的力量

在現代管理學的研究中，存在“索洛悖論”一說，其基本含義為：公眾普遍認為信息技術可以極大地提高生產效率，但是通過數據實證研究卻表明，組織在信息化領域的投資數量與其收益沒有明顯的正相關性。也就是說信息技術投入對效率的提升收效甚微。在調研G部所屬行政事業單位時也得到相似反饋，許多基層單位表示內控信息化并沒有產生積極有效的價值，因此對內部控制工作產生了觀望甚至畏難情緒。筆者認為，出現此類情況不能證明內部控制有誤，也不能證明信息化有誤，而是源于內控信息化的方式路徑有問題，內控必須正確地借助信息化才能取得實效。第一，要堅持成本效益原則。《行政事業單位內部控制規范（試行）》中明確指出內控建設應當基于風險評估下的適應性原則，這說明內控建設要求上沒有千篇一律，應當充分放權給各個基層單位，根據自身的業務性質和規模選擇合適的推進方法，不能盲目求大求全。第二，要注重上下一體化建設。作為系統性工程，內部控制信息系統需要從更高的層次進行構建，在扎實做好基層業務需求調研前提下，統一設計思路，認真搭好系統架構，實現各地區各部門的嵌入業務的兼容一致，凝聚力量共識，充分調動基層行政事業單位工作積極性，形成上下合力。第三，要注意橫向數據互通。當前我國行政事業單位內部控制信息化建設不平衡、不充分的問題比較突出，總體進度上不足的同時在部分環節存在“過度”的情況。比如僅財政系統而言就存在非稅收入收繳、國庫集中支付、政府采購、國有資產管理、預決算、內部控制等許多不同的報表平臺系統，造成了大量的信息孤島，沒有發揮出數據的價值，反而增加了基層的工作負擔。內控信息化要發揮實效必須打通這些信息系統，真正讓數據共享起來，防止重復建設，系統友好互通，數據開放利用，正向發揮信息技術的作用。

（三）要著力培育自信的內部控制文化軟實力

在實現中華民族偉大復興奮斗目標的歷史進程中，建立包括內部控制在內的國家治理手段是強身健體，而培育“四個自信”在內的文化實力是補鈣壯骨，二者必須緊密結合，缺一不可。現行的主流內部控制理論體系脫胎于西方三權分立思想，基于“委托—代理”的受托責任理論，并不一定完全適應我國基本國情和行政事業單位特點，也不一定完全適應中國傳統文化基因。因此，建設和發展好行政事業單位內部控制必須要著力培育基于“四個自信”的內控文化。第一，內控文化要突出黨的領導核心地位，中國特色社會主義的最大優勢就在于中國共產黨的領導核心地位，也是我國區別于西方政體的最重要最核心區別，作為行政事業單位，更應當理直氣壯講政治，身體力行垂范“兩個維護”，絕不能單純地強調經濟或者其他的管理效益指標，要把加強黨對一切工作的領導作為工作的出發點和最終歸宿。第二，內控文化要發揮社會主義制度優越性，與錯綜復雜的國際局勢相比，中國社會經濟發展一片欣欣向榮，風景這邊獨好。這昭示著一度被奉為圭臬的西方社會治理結構的短板與局限，反襯出社會主義制度優越性的強大生命力，證明了搞內部控制不能照搬照抄西方模式，必須不斷堅持和發展中國特色的優勢。第三，內控文化要理性對待西方經典經濟理論。作為內部控制理論基礎的分權邏輯和代理人舞弊邏輯等經典西方經濟理論，確實能夠在國家治理體系建設和經濟社會生活中發揮重要作用，但也不意味著是完美無缺和萬能的。特別是我國行政事業單位迥異于西方經濟組織，強調社會效益的天然屬性要求在運用西方經濟理論時要進行合理揚棄，并積極探索創新，不斷貢獻內控理論的中國智慧和中國方案。

（四）要自上而下凝聚形成政策合力

內部控制建設工作覆蓋面廣，涉及行業主管部門多，介入經濟業務活動的程度深，如果統籌協調的高度和力度不夠很容易造成分散發力、各自為政的局面。另外，作為一項事關全局的整體性工作，其需要足夠長期的資源支持。因此，必須要采用“一盤棋”思維，強化頂層設計和協調，自上而下地凝聚形成政策合力才能打造國家層面真正高效管用的內部控制體系。一是要突出一個“高”字。行政事業單位內部控制建設的要求既包括業務層面的控制，也包括單位整體的控制，是一項名副其實的“一把手”工程。政策性文件以財政部的層級發布，表現得操作指導有余而強制約束不足，國家應當盡可能以“中發”“國發”等更高層級發布有關制度規范要求，以全面確保內部控制工作約束力度。二是要突出一個“合”字。越往基層的行政事業單位所需要向上負責的主管部門就越多，所謂 “上面千條線，下面一根針”，千頭萬緒的要求和標準較多較雜，如果在制度制定和管理機制的設計上不能嚴格按照內部控制的要求來做，那么基層單位將無所適從，因此內部控制建設應當自上而下地按照統一思路要求理順現有制度和管理體系，采用標準化體系打造。三是要突出一個“實”字。內部控制是一項人力、物力和精力長期輸出的持久戰，在信息化系統籌建、專業機構咨詢等方面需要的資金要求比較大，在機構設置、不相容崗位分離等方面人力要求比較大，如果缺乏穩定的財政預算支持和機構編制保障，容易流于形式并存在執行跑偏風險。此外，還應當注重干部隊伍的建設，定期對內部控制人員進行知識技能培訓，開展獎勵表彰提升工作榮譽感，打通職務職稱上升和出入口通道，激勵基層干部在內部控制建設中擔當作為，助推新時代內控建設取得新成就。■