屏山縣脫貧攻堅實踐的措施保障體系與優化路徑研究

蘇奎 何凡

摘要：屏山縣是國家級貧困縣，屬于烏蒙山集中連片貧困區。以屏山縣為研究對象，梳理其穩定脫貧的專項措施和保障體系，形成“精準扶貧成果”展示，發現其實踐中存在的問題，在貫徹“扶真貧，真扶貧”理念的指導下，提出優化其脫貧攻堅實踐的路徑。

關鍵詞：脫貧攻堅;措施與保障;優化路徑

中圖分類號：[S-9]文獻標識碼：ADOI：10.19754/j.nyyjs.20190615072

1屏山縣脫貧攻堅概貌

屏山縣因地勢偏遠、交通不便、生態惡化、災害頻繁等原因，其貧困問題呈現出“面廣、人多、程度深”的特點，導致脫貧攻堅任務重、困難大;因脫貧資源投入效率遞減、“插花”貧困的困阻、多元文化交織的影響，屏山縣脫貧攻堅任務復雜、不確定性較大;因疾病、市場波動、貧困代際傳遞等因素的影響，屏山縣扶貧返貧現象尚在，返貧壓力大。為此，在脫貧攻堅“倒排工期”階段，屏山縣完成定期脫貧目標、確保脫貧攻堅成果的可持續性，將是一項緊迫、艱巨、富有挑戰的任務。

為實現定期脫貧目標，屏山縣委縣政府主動適應經濟新常態，以國家脫貧攻堅戰略為引領，在精準扶貧政策的指導下，積極營造經濟追趕發展、政治生態良好、民生持續改善、社會和諧穩定的局面，科學規劃、合理布置、扎實落地，在移民遷遷建上譜寫著新篇章，在扶貧開發上創造著新成就。截至十二五規劃結束，屏山縣已完成電站庫區6萬移民大搬遷，建成新縣城1座，新集鎮5個;深入落實“設施扶貧、產業脫貧、造血奔小康”，全面推進“七先七后”的扶貧機制，解決貧困戶出行難、飲水難、住房難、就業難、就學難的問題;硬化村組公路780公里，縱深推進貧困村“十大行動”，創新推出九大金融產品，政府兜底貧困戶建房補助2.5萬元/戶，解決了2500余戶住房問題，累計減貧27747人，貧困發生率降至10.13%。2017年，屏山縣投入扶貧資金總計5.35億元，統籌整合幫扶單位155個，組織動員3643名黨員干部奔赴一線，實現1鎮1鄉整體脫貧摘帽，22個貧困村整體退出，1881戶共計7885人脫貧，貧困發生率進一步下降至6.2%。

2018年，在屏山縣委縣政府的領導下，屏山縣力求開創“基礎設施更完善，住房安全更到位，增收渠道更多元，保障措施更有力，內生動力逐漸激發，東西協作更深化”的脫貧攻堅新局面。縣委縣政府把脫貧攻堅放在屏山縣“九大抓手”的第1位，號召“全力抓好繡花式扶貧”，計劃投入財政資金7億元，以確保年度項目全面完成，并提前啟動了2019年脫貧攻堅項目，其中基礎設施、住房建設項目開工率達到80%以上，完成率在50%以上，確保了26個貧困村退出，2198戶共計8900人脫貧，為2019年在現有標準下全縣全面脫貧摘帽奠定了堅實基礎。

2屏山縣脫貧攻堅措施與保障體系總括

在定期打贏脫貧攻堅戰的過程中，屏山縣委縣政府以“脫貧攻堅、全面奔小康”統攬經濟社會發展的全局，貫徹“轉型跨越、后位追趕、奮勇爭先”的指導思想，深入實施脫貧攻堅大計，制定實施脫貧攻堅的系列措施，完善脫貧攻堅保障體系，成功將屏山縣的脫貧攻堅引向深入。

2.1屏山縣脫貧攻堅的措施

2.1.1設施扶貧

屏山縣設施扶貧的措施可歸納為“五抓”：抓農業基礎設施建設，實施縣域農網改造升級，振興水利、對外交通（兩鐵、四高、六路、兩航、一橋）和倉儲等，開辟扶貧的出行路;以新農村建設為“撬動點”，抓教育、醫療、養老、文化、衛生、娛樂等農村公共服務設施建設，夯實扶貧的民生路;抓工業園區建設，“筑巢引鳳”，鞏固扶貧的產業發展基礎;抓電商平臺建設，推廣“互聯網+”模式，優化扶貧的商業環境;抓信息基礎設施建設，創建“智慧屏山“，優化城市管理指揮體系，提升管理績效，優化扶貧的人居環境。

2.1.2產業扶貧

屏山縣立足于縣域社會經濟文化條件，大力發展特色產業，培育增收產業體系，發揮特色農業、工業和服務業的脫貧增收作用，夯實脫貧攻堅的經濟基礎。

2.1.2.1特色農業

依托自然地理條件，圍繞大農業做文章，農林牧漁全面發展。

2.1.2.2特色旅游業

貫徹旅游興縣的指導方針，積極探索、開發“旅游+”模式，文旅、農旅、科旅結合，實施全域旅游發展規劃。

2.1.2.3紡織、綠色食品加工等

走工業強縣道路，鎖定長三角、珠三角、京津冀重點區域，積極招商引資，引駐企業，培育地方產業。

2.1.3醫療扶貧

2.1.4教育扶貧

以“助學、送文化、送技術”為核心，保證教育資源輸送，貫徹扶貧扶智相結合的原則，奠定貧困人口持續脫貧的智力基礎：職能部門牽頭，送閱讀送技術到基層;進行骨干培訓，傳播知識，傳授技術;實施遠程教育“孵化”，東西協作，建設幫扶平臺;統籌資金，實施“金秋助學”、“三聚焦”、“五大提升”，聚焦辦學條件抓“硬件均衡”，聚焦教育管理抓“軟件升級”，聚焦“短板補位”，做好基礎提升、文明提升、管理提升、產業提升和人才提升。

2.1.5就業扶貧

通過就業幫扶的系列措施，將技能培訓、就地就近就業和勞務轉移輸出結合在一起，增加貧困群眾的收入。

2.1.6兜底扶貧與易地后扶

對于喪失勞動能力、無法通過產業扶持和就業幫助實現脫貧的貧困人口納入最低生活保障，通過社會保障實施政策性扶貧。鼓勵留守老人、農村五保、鰥寡孤獨等農村特殊人群，通過宅基地置換養老保障，實現政府兜底應保盡保、應進盡進。通過易地后扶發展規劃，防止無土安置移民返貧。

2.1.7生態扶貧

堅持“既要金山銀山、更要綠水青山”的理念，堅持生態立縣、綠色發展，大力保護綠色資源、建設綠色環境、發展綠色經濟，讓屏山的天更藍、地更綠、水更清，空氣更清新。

2.2屏山縣脫貧攻堅的保障體系

2.2.1戰略保障

以國家脫貧攻堅戰略為指導，政府主導，多元主體參與，因地制宜，合理規劃;跨區聯動，對外協作;鎖定重點，有序推進;模式創新，渠道融合;實施政策制度、資金技術、組織建設、人才供應等的全面統籌。

2.2.2組織保障

政府決策部門、職能部門、企事業單位、合作社、科研院所、金融機構、生產大戶及帶頭人等，結成廣泛的參與主體體系，建立“責任在縣、重點在鄉、關鍵在村、落實到人，縣鄉村分級抓落實”的管理體制，明確目標責任制，以提供扶貧攻堅的動力支撐。

2.2.3政策保障

制定協同科學的政策體系，財政政策、金融政策、產業政策等綜合配套。財政政策建立產業發展基金和扶助切塊資金，夯實政策性投入保障基礎;金融政策推出“9大金融惠農產品”（如‘公司+農戶+銀行+擔保+保險、‘政府+協會+企業或農戶+銀行+保險、“養牛貸等），模式創新（統授統管），建立風險防范基金（如產業風險基金、扶貧小額信貸等）;產業政策助推產業“示范片”建設，促進“一基地一產業”格局，建包括“紅盾護農”、“合同幫農”、“商標護農”、“市場興農”在內的障體系。

2.2.4投入保障

全面統籌國家補助、縣財政預算、銀行信貸、對口援建、社會捐贈和人力資源供應等，整合多渠道扶貧資源投入，夯實脫貧攻堅的資源基礎。

2.2.5技術保障

以職能部門“掛包幫”為主，引入責任制，社會力量參與合作，突破技術創新模式;完善農機推廣服務體系，確保技術供給;龍頭企業及帶頭人培育、培訓，確保技術轉化。

2.2.6平臺保障

電商平臺為代表，配合園區建設，落實服務站點建設，構建“龍頭企業+合作社+貧困戶+電商平臺”之脫貧體系，“電商+倉儲”之配送模式，打通產業對接市場的“最后一公里”。

2.2.7質量保障

以組織建設為依托，落實責任制，做好質量監控;建立質量追溯體系，提供機制保障;建立認證標準、檢測體系，提供制度保障。

3屏山縣脫貧攻堅措施與保障簡評

屏山縣在政府主導、多主體參與的脫貧攻堅戰中，堅持鎖定問題清單、分類扶持、狠抓硬件達標、落實幫扶責任、激發內生動力、狠抓作風轉變，有貫徹有創新，脫貧攻堅成效顯著，為定期打贏脫貧攻堅戰奠定了堅實的基礎。客觀地評價，“積極、務實、到位”是屏山縣脫貧攻堅實踐的主流面，當然，其中也存在不能忽視的問題隱患。

3.1屏山縣脫貧攻堅措施與保障方面的成功經驗

3.1.1脫貧攻堅措施方面

落實國家戰略，因地制宜，科學規劃，目標導向，任務細分;鎖定問題清單，分類施治，突出重點，堅持設施扶貧的基礎性，夯實三農建設的設施基礎，堅持產業脫貧的主導性，“工業強縣、農業穩縣、旅游興縣”，走新型工業、生態農業和現代服務業協調聯動發展的道路，做強工業帶動、做特農業聯動、做優旅游驅動，打造三產業協調互動的現代產業體系;保障資源的多元化投入，用好用足政策性資源，調動、激活社會性資源;落實脫貧攻堅管理工作，明確縣級在總體部署、資金管理、督查指導、檢查驗收等方面的工作職責，鄉鎮村在組織帶領群眾推進項目實施、登記造冊、監督管理、信息反饋等方面的職責，建立目標責任制。

3.1.2脫貧攻堅保障方面

搭建多層次保障體系，融合規劃、政策、經濟資源、組織等要素，建立體系;多元化組織參與，成立扶貧開發領導小組，統攬扶貧開發，落實“掛包幫”，政府部門、企業（合作社）、社會團體共同參與;多形式技術支撐，確保送知識、送技術到村到戶;多渠道開源、投入，夯實扶貧實踐的資源基礎;多領域多環節脫貧布局，因地制宜，謀劃全局，精準施策;多元性動力開拓，充分發揮政策因素在動力激發中的主導作用。

3.2屏山縣脫貧攻堅措施與保障中隱含的問題

3.2.1脫貧攻堅措施隱含的問題

扶貧扶志扶智不均衡，扶志的措施尤為欠缺;戰略規劃中輸入性項目較多，自主性項目較少，增加了項目推行過程的阻力;措施客觀上引發利益傾斜，埋下“削峰填谷”模式不可持續性的隱患;定期脫貧中個別措施存在的權宜性，與脫貧的可持續性沖突;自上而下的措施制定機制，易于導致貫徹執行中的摩擦與低效率;市場開拓中政策性干預明顯，市場機制作用較為有限。

3.2.2脫貧攻堅保障體系隱含的問題

內源動力激發不足;資源投入來源的可持續性機制不完善;組織實施主動性不強;市場響應、支撐不夠。

4屏山縣脫貧攻堅實踐的優化思路

既能實現定期脫貧目標，又能確保扶貧脫貧的可持續性，屏山縣的脫貧攻堅應以構建利益共同體為導向，在扶貧參與主體中建立責任共擔、利益共享的機制，使脫貧攻堅從一種要求轉變為一種需求。為此，需要理清3條路線，把握5個關鍵。

4.1優化屏山縣脫貧攻堅實踐要理清的3條路線

4.1.1動能轉換路線

探索推動脫貧攻堅實踐的新動能，實現外生動能向內生動能轉換，將政策投入保障型扶貧轉變為自主自助型脫貧模式。

4.1.2動力激發路線

建立“想脫貧、去脫貧、能脫貧、真脫貧，再到全面小康”的脫貧演繹路線，于相應環節構建動力激發機制。

4.1.3脫貧實踐路線

建立“設施先行、資源優化、產業主打、扶志扶智為上、利益驅動、市場對接”依次遞進的脫貧實踐路線。

4.2優化屏山縣脫貧攻堅實踐要抓好5個關鍵

4.2.1完善脫貧攻堅共建體系

“縣負總責，鄉鎮主體，部門聯動，社會參與，工作到村，扶貧到戶”的脫貧攻堅共建體系，是脫貧攻堅的組織基礎。應通過進一步貫徹落實責任制，縣委縣政府做好脫貧攻堅的戰略規劃、主要扶貧資源開發與投放、扶貧督查等工作;鄉鎮切實做好調查研究，科學實施總體布局，合理選擇主導產業，培育開發主打項目;在對口部門聯動、社會力量參與的基礎上，立足于貧困村在三農問題角度，展開多樣化、多形式的資源投放，在脫貧攻堅實踐中形成與扶貧對象積極深入的互動。

4.2.2建立脫貧激勵機制是打造自主自助型脫貧模式的關鍵保證

配套使用正負激勵、物質激勵與精神激勵，提升扶貧參與主體的參與意愿、參與度，并基于持續的生存改進，提升貧困人群生存質量偏好和意愿，增加返貧的機會成本，強化“歇幫”、“股權量化”等特色制度的作用效果。

4.2.3市場支撐產業扶貧乃至整體脫貧的大局

在合理規劃產業的前提上，鞏固政策性銷售渠道，發揮輿論導向、宣傳等作用，善建、善用縣域扶貧的品牌，打造區域識別乃至地理識別產品，在關注質量與特色的基礎上，充分激發社會層面的扶貧響應，提升市場對輸出產品的認知度和吸納效果。

4.2.4脫貧工作重點從政策性需求向自主性需求傾斜

要讓“美好生活”成為一種強烈的向往，讓“過好日子”成為一種習慣，從而引導貧困群眾參與脫貧實踐的自覺，增強參與主體在脫貧攻堅實踐中的積極性、主動性和創造性，強化、優化扶貧投入，并提升扶貧績效。

4.2.5重視“回頭看”及區域扶貧模式凝練

總結歸納屏山縣脫貧攻堅的措施與保障，凝練脫貧攻堅的“屏山模式”，有助于提升區域輸出產品的影響力和認知度，有助于強化區域主體脫貧攻堅的自信，有助于調節、優化脫貧攻堅的環境氣候。

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作者簡介：蘇奎（1974-），男，副教授，碩士，研究方向：區域經濟、農村經濟;何凡（1964-），男，教授，博士，研究方向：教育學、區域經濟。