論公有制企業的首要定位與作用

李劍飛

(福建省莆田市城廂區財政局，福建 莆田 351100)

公有制企業主要是指國有企業，簡稱國企，既包括集體所有制企業，也包括中央管理的國企，以及地方政府管理的本地國企，本文行文中，有時可能以國企二字，來表達公有制企業的概念。

公有制企業，特別是各級國企，是一類很特殊的市場主體存在，以往學界大都強求“產權明晰、政企分開”。以本人如下的剖析，學界的傳統觀點實不盡然，也即不是百分百正確，當然本人水平有限，又不是財經類科班出身，不免言語偏頗，還望他山之石，可以攻玉。

1 如何確定公有制企業的首要定位

從中國的歷史長河上看，國營官辦企業歷來都是得到執政者青睞和首肯的。形成這種狀況的原因，主要是此類企業依據執政者制定的帶有偏向性及壟斷性的法令、法律和法規，在某個行業或細分市場上，享有專門經營的權力，從而能夠以較小的成本代價，獲取超額利潤，進而為執政者的財政所用。

比較有代表性的歷史上的國企，如管仲開辦的專營事業、漢武帝時期的鹽鐵專營、清代洋務運動中的國企，以及解放后大量涌現的各類國有企業及集體所有制企業。

接續上面的論述，1949 年解放后與解放前最大的不同是，執政基石不一樣了。解放前執政者都是權為己所用，利為己所謀，心為私所系，國企成為執政者謀取私利的工具。而解放后，我們國家實行的是實實在在的人民民主專政，人民當家作主，所以興辦公有制企業，特別是國企，應當做到并且也切實做到了權為民所用，利為民所謀，情為民所系。

而改革開放后，傳統的政治文宣，就是講要“政企分開”。這里的“企”，即公有制企業，也即主要是國企。從學術爭鳴的角度上來看，筆者認為“政企分開”這個觀點不符合國家和社會的歷史淵源、產業現狀及現實需要的(這只是學術上的個人探討，筆者不想因此否定國家現有的各項既定方針政策) 。為什么? 公有制企業是一類特殊的、帶有中國特色的市場主體，有著亦官亦商、非官非商的特殊性。

第一，亦官。即國企的一把手，是要接受上級行政主管單位的任命才能得來的。亦官的特性，讓國有企業在任何時候，都要接受上級行政主管單位的行政指令，并在政令暢通的前提下，以一個市場經濟主體的運作形態，以有效率的方式，完成上級下達和布置的各項重大政治任務。

第二，亦商。即國企從表面上看來，是定位于市場經濟的一般化主體。亦商的特性，使得國企在接到待執行的行政任務或政治命令時，如果經由國企掌控的市場化手段可行，并且其路徑效率比起其他手段來說更好，那么國企就會首當其沖地以市場化的手段，達到政策的期望效果和目的。

第三，非官。這意味著公有制企業在實際運作中，不單純是一個行政單位或衙門式的機構，除了企業主管的人事任命權外，其體例上大體是比照類似民營企業的業態安排和運作布局。這種非官的安排，讓國企巧妙地掩蓋和遮蔽了其政治角色的內核實質，從而以企業的形式出現于外界，以一類帶特殊性質的市場主體來登臺，做出最為特殊化的獨特表演，這樣可以避免在實施國家政策時，外界輿論的種種是非、議論和外力阻撓，也更有利于團結大多數的良性市場主體。

第四，非商。這意味著公有制企業不同于私人企業。私企以營利為首要目的，兼顧社會責任感，私企面臨的首要任務是生存，為了生存，就必須營利，私營不像國企那樣有政府做忠實的后盾(政府還有貨幣、利率、法令等私企難以望其項背的政策手段) ，所以，私企首先要為營利而奮斗，沒有營利，談不上生存，更別說實踐社會責任感了。

而公有制企業以完成施政期望為首要目的(在我國，就是要施為人民服務的德政和仁政) ，即以下述要點為首要目的: 以盡可能高的行政效率或企業效率，來完成當政者賦予的社會責任; 在此之下，兼顧營利，而且最值得一提的是，在所做事業明顯不能營利甚至是巨虧的情況下，也要執行好社會責任和政治指令所賦予的各項真正有利于國計民生的工作任務。而國企非商的身份，說明了國企最本質的定位，就是施政工具，這是國企不同于一般市場主體的最特殊方面。

一言以蔽之，亦官亦商，讓國企能以最合適的主體面目出現在公眾和市場面前，非官非商，讓國企能以最有效的方式，在作為“施政工具”來施展拳腳時，規避以其他施政手段可能繞不過去的坎。

結合以上闡述，筆者認為，從學術觀點和角度上看，公有制企業的首要定位，是國家各級政府的“施政工具”，而不是所謂的一般化的、等同于民營企業的純市場經濟主體。

2 公有制企業在“施政工具”這一首要定位下，應當發揮的作用

既然如上面所述，公有制企業是施政工具，那么該定位所能劃定的、應由公有制企業發揮的作用有哪些呢? 既然是要施“為人民服務”的政，那么就由此展開并闡述如下。

2.1 扶持民生事業

國企作為國家所設定的掌握一國一地經濟命脈及咽喉的重要市場主體，肩負著扶持民生事業的重任。民族企業或民辦企業(即普通的私營企業) ，需要大量的前置生產要素，如電、水、油、氣和網絡等各項基礎設施和原料。在我國，一般都是國企在提供上述的這些前置生產要素。

2.2 不以成本效益為第一考量

不以成本效益為第一考量，而是以社會責任感為重中之重，來興辦公益事業。簡而言之，就是即使虧本也要興辦好相關的公益事業，如公共交通、鐵路運輸等。

2.3 抑制市場過分投機

市場經濟的優點是較為自動化地自行配置生產要素和資源，但其缺點也是顯而易見的，私營性質的市場經濟主體，與公有制企業有明顯區別的一點，就是把逐利特性放在第一位，而把社會責任感等公益理念放在次要位置。因此，以逐利為己任的私營企業，會在市場經濟狀況的正常波動之上，疊加私營企業自身的投機風險因素，從而放大甚至巨量放大了投機現象，不利于一國或一地的經濟生態圈正常和平穩地運行，反而會給所歸屬的市場經濟帶來可能的一地雞毛。因此，如果沒有政府部門依法依規地通過各種政策手段來監管和控制，私營企業的逐利特性就將會被不合時宜地放大。

而公有制企業的出現，則在政府部門的傳統監管調控工具之外，平添了一個調控手段。目前我國的公有制企業，在按照20 世紀90 年代提出的抓大放小原則進行整合后，基本上掌控著我國的經濟命脈。所以如果某一私營的市場經濟主體出現過分投機或違規的市場行為，政府部門既可以通過行政命令來達到勒令有關私營企業的效果，也可以通過有影響力的公有制企業，來調整該國企與相關私營企業的生產契約互動，從而達到調控目的，亦即打擊投機，相對平抑市場要素(如價格、產量、庫存量、需求訂單等) 過分波動，從而讓市場經濟的整體運行在國企的正面對沖操作下，進一步趨向平穩。

2.4 探索性地興辦大型事業或工程項目

作為一個在激烈的全球競爭氛圍中接近奮力殺出重圍的社會主義國家，我國也要置辦一些國家級乃至世界級的家底，這樣我們的綜合國力才能真正高大上起來，才能真正有實力和西方國家或潛在敵對勢力叫板或抗衡。這些大家底包括但不限于: 兩彈一星、載人航天、空間站技術、高鐵技術、發動機等關鍵航空設備、核反應堆技術、水面和水下武器系統(包括尖端武器和大型武器，如航空母艦、核潛艇) 、天眼技術(大型望遠鏡) 等。

如果讓民營企業來做這些事，是做不了的，即使做，也是做不到實用水平和層次的技術。因為民營經濟講究的，就是短平快的逐利行為。如果十年時間搞出一個工程項目而沒賺到錢或只是剛看到賺錢的希望，這時民企的決策人在大部分情況下，會選擇中途放棄。

但社會主義的優勢，就在于集中力量辦大事。如上所述的種種大技術或超大技術，也就只有我國的當家人，才敢于拍板上馬并鋪開各種資源予以實施和執行。其中，技術攻關的載體，有相當一部分是掛著國企的名號來進行的。國家決策者不需要大技術的攻關團隊在短時間內營利，但要求攻關成果能展現國家實力，形成政治效益或威懾力，這就夠了。正因如此，公有制企業相對于民營企業的無可替代的作用，就凸顯出來了。

2.5 國企的營利，是人民政府介入社會再分配的另一強力手段

作為公有制企業，國企向中央或所屬地方政府繳交利潤(以國資委作為具體的東家) 以及稅金(以稅務局為入口) ，集體所有制企業向集體組織或相關股東支付利潤、向政府照章納稅。以上所述的種種財富轉移，就是具有中國特色的公有制企業對于再分配過程的顯式介入(說得更遠一點，從古中國數千年的歷史看，應當說是具有華夏特色) 。這些再分配手段，具有很強的可操作性，是各級財政非常穩定又非常大塊的一個資金來源渠道，只要收之有理，用之有方，用在為人民服務的正道上，那么這又將是國企存在理由的一個非常好的注腳。這也是有別于只向政府繳納稅金的私營企業的。

2.6 舉辦和適當平抑灰色產業

如煙草、博彩等，這些產業的產品都只是迎合低俗大眾，而不是提高普通國民的整體情操水平的。但是，如果由私營企業來經營這樣的生意，又讓他們不受約束，其擺在首位的為生存而逐利的特性，會把私企名下的這些產業，超常規地不斷做肥做大，其超額利潤甚至會驅使業主不擇手段、毫無忌憚地去謀取這樣低俗的滾滾財源。而在這種想象情形下，如果真的讓私企超常規地發展這些低俗產業，也會變相地培植受眾的低俗情趣，并不斷擴大受眾的規模和沉迷其中的程度，最終而言，不利于整體國民素質的提高，也就不是真正地提升“為人民服務”。

也正因此，自從中華人民共和國成立以來，國家都是嚴格控制這些迎合低俗民眾的產業，盡量置之于國有管理機構的有效掌控下。社會主義國家講究施德政，施仁政，施“為人民服務”的政。所以，國家可以通過國企直接公辦灰色產業，可以營利，但作為施政工具的一部分，以德為先，以社會責任感為先。國家和政府首先想到的是不能把這種灰色產業搞得過于畸形和肥大，而是把相關產業納入制度正軌，主要是以溫和適當、不大力鼓勵的態度來發展這些產業，而不是首先把產業一個勁地搞活搞大，否則就違背了為人民服務的初衷。

這也是我國前幾代領導人設計公有制企業架構的深層次原因和考慮所在之一吧。

3 對于如何發展好公有制企業的現行政策建議

結合上述的國企定位與作用的觀點，筆者認為并建議中央和地方各級政府，對現階段的公有制企業政策，考慮如下各論點:

(1) 提請學界重新研判公有制企業的地位與作用，搞好國企制度的頂層設計，為與公有制企業相關的、如下其他各點政策建議，定一個基調，并由最高決策者拍板予以研討、制定、宣傳和執行。這種關乎國家大計的政策，沒有一把手出馬，會引來毫無秩序的不同意見和紛爭，只有經過詳研深談并定調后，確定下來要實行，那么此節余下闡明的其他各項相關工作才會有意義。

(2) 在最高當局聽取各方面意見，并下定決心并定調后，應當卸下公有制企業多年來背的“政企不分”這個包袱，理直氣壯地秉承國有企業的首要定位(施政工具) ，為相關政策的后續實施與跟進，提供理論基礎和輿論宣傳保障。

對于宣傳保障，應當說，一項大工程或大項目，如果沒有充分的宣傳發動，那么當事人搞起來就會比較吃力，因為有些人思想工作不會一下子完全做通。而對于公有制企業的第一屬性是“施政工具”，很多普通人在腦子中是一下子轉不過彎來的，這就更有必要進行適當的文宣，讓這個思想植入人們的頭腦中，只有這樣，下述的種種國企設想，才能得到廣大受益者的期許和贊同，從而讓工作更易于開展。

(3) 在做好學界醞釀和輿論準備后，再提請人大立法，為公有制經濟和國有企業做出立法保障，并明確國企的首要角色是施政工具，從而實現政策有法可依、有法必依。

(4) 詳細探討國有企業在各產業領域的進退之道。在這里，進是指國企所要進入的市場領域，退是指國企所要退出的市場領域。在國企作為“施政工具”這個首要定位指南下，筆者認為，總的方向應當是，其一，當民營企業能較好地發揮市場主體功能，形成健康和良性的運行態勢，并且預后的趨勢也是大體上平穩的情況下，國企可以有序地退出或完全退出這樣的產業領域，如果到時候該產業領域出了問題，需要施政干預，那么可以通過產業鏈上下游的其他國企或相關政府機構來把住這個關，如紡織業、鞋業。

其二，當產業氛圍不夠好或由于其他種種因素，國內某個產業遲遲上不了檔次，這時，如果國企進場可以挽回產業的頹勢(政府主管部門也可能選擇其他施政手段，這里只是列出國企進場這一種設想，但并非此情形下的唯一政策選項) ，那么就可以讓國企進場，從而促進國內這個產業不斷做大做強，如國內的集成電路產業。

其三，對于市場經濟核心要素的控制，有必要請國企作為主力一直擔當下去。什么是市場經濟的核心要素? 貨幣、基礎生產資料和資源、金融市場的基礎性架構與設施，等等。作為執政者，如果不能完全掌控核心要素，那在施政過程中，無疑會處處掣肘。因此執政者如果要讓市場處于掌控之下，不讓市場風浪影響執政基石，讓市場運作在執政指令下如臂使舵，那么就應當讓國企來掌控這些關乎經濟命脈和國計民生的重器。例如國家近年推出的銀聯、網聯，就很好地實現了新時代下，讓國企掌控經濟命脈和咽喉的方向，如上所述的第三方支付產業。

其四，對于科技創新領域的國企政策。科技創新領域是高回報又高風險的領域。筆者認為，為慎重投資起見，國有資本可以投資于商業模式成熟定形的科技企業，通過股權方式不斷增資，借助現代公司的治理結構，依據股權份額派出董事等代表，來達到對新生大型企業的間接掌控，如軟件產業。

其五，國有企業的進退抉擇，應當是動態的，而不是一成不變的。就如美國的航天事業，在20 世紀后半段，基本上是美國政府委托美國宇航局(NASA) 在組織、管理和發動; 而今，美國的SpaceX 公司作為美國的私營民企，開始試驗火箭發射的生意。可見，美國的這一國退民進，已經昭示了未來大型工程的趨勢，即原來有可能只能由國企擔當的大項目大工程，完全可以在形勢允許的情況下，引入民營企業來填補空白。既然美國可以這么做，我國為什么不能這么做? 筆者認為，我們所欠缺的只是時機和機遇問題。因此，國企的進退，應當是動態調整的。

(5) 不能一股腦兒地全盤取消所有公有制企業。在現實中，某些地方政府以一刀切的方式，退出當地公有制企業的所有股權，按前述理論來講，這是不妥的。既然如上所述，公有制企業，特別是國企，能發揮其特有的“施政工具”作用，那何樂而不為，又何必以一刀切的方式，斷了國企能發揮特殊作用的通道呢? 所以建議各級政府，應當詳細考量現有國企的作用是否發揮到位，到不到位跟國企的當家人、一把手及領導班子很有關系。考慮之后，應當保留施政效益較好的那幾家國企，而對于施政效益發揮不明顯、不到位的國企，則可以考慮換帥、重組等各種思路，總之要達成施德政、仁政，而不是搞庸政。

(6) 工商部門應當對于公有制企業做有區別對待的登記注冊。現行的、工商部門頒發出的三證合一的工商營業執照，有記載但并沒有記載公有制企業的詳細信息。名正則言順，因此，應當更詳細地把公有制企業作為一個特別的性質，予以記載在工商營業執照上，并公布在網絡上的工商企業信息系統中，供社會各界鑒證。這樣一來，公有制企業作為一種特殊的企業性質，那就不但不是過時的產物，反而是一種尊貴的身份，從而讓公有制企業更好地證明自己，并旗幟鮮明地以履行“施政工具”為己任，有理、有力、有節、光明正大地依法開展與政府部門的合理合作。

4 結 論

必須堅持和完善我國社會主義基本經濟制度和分配制度，毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，主動參與和推動經濟全球化進程，發展更高層次的開放型經濟，不斷壯大我國經濟實力和綜合國力。

要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制，加快國有經濟布局優化、結構調整、戰略性重組，促進國有資產保值增值，推動國有資本做強做優做大，有效防止國有資產流失。深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業。

可以看到，黨的十九大報告的行文中，還是堅持了公有制經濟的必要性，堅持了國有企業的進退有據和動態調整原則。但筆者搜索了報告全文，并沒有涉及“政企分開”。

國營官辦事業在每個朝代都是有的，綜上，公有制企業不僅是社會主義的主要特色，也是華夏歷史上的特色。只不過舊時代的國企，是施私政的工具; 新時代的國企，則是施仁政、施德政的正當手段。