中國戶籍制度的演進與發展問題研究

張杰

【摘 要】 隨著我國社會經濟的不斷發展，戶籍制度的范圍也在逐步擴展，如若制度不能與時俱進，其局限性便會愈發凸顯。文章首先梳理了我國戶籍制度的演進過程，其次論述戶籍制度改革的必要性，最后從宏觀政策與微觀政策兩個維度對戶籍制度改革提出具體建議。

【關鍵詞】 中國戶籍;戶籍制度;演進;改革

一、我國戶籍制度演進

我國新的戶籍體制的設定和發展分為四個時期：第一時期，1949-1958年為戶籍制度的初期，主要是以臨時性政策為主。此時期我國剛剛建立，戶籍制度主要的職責是維護社會的治安穩定，并且施行了首次人口普查工作，統一了登記制度，劃分了地主及富農等階級，社會基本穩定;第二時期，1958-1966年，戶籍制度從臨時性轉變為明確設立。由于歷史原因，導致農民大量涌向城市，我國先后制定了一系列措施防止、制止人口盲目流動，二元制戶籍制度正式出臺;第三時期，1966年-1975年，由于處于文革時期，各項制度處于荒廢狀態，期間農民逐步轉化成工人，知青要求回城并恢復戶籍。國家采用城鄉二元模式來規范農民轉變工人的歷程;第四時期，1975年至今，隨著經濟的高速發展，戶籍管理制度逐步完善并且被弱化，城鄉差別矛盾需要被調節，但是事實上人口的遷移始終受限。戶籍制度從建立開始直到如今，都是以服務社會利益為首要條件。

時代在發展，戶籍現狀也在改變，如果不與時俱進，其局限性會愈發凸顯，無法滿足現代社會對居民戶籍管理的需求。戶籍制度變革應順應時代，實現人口有序流動。另外，現代戶籍制度的改革應遵循公平原則進行，既可以滿足居民的基本人身權利，又能夠符合現代城市發展與社會承載的需求。

二、戶籍制度改革的必要性

社會的不斷進步，戶籍制度同樣需要逐步的完善和發展，通過問卷調查的結果，可知大部分人都期盼城市戶口帶來的公共福利。戶籍改革措施的重要性不言而知，主要表現在如下幾個方面：首先，改革能夠早日促進公民遷移自由的實現，我國原有的限制遷移制度已經不符合現代的發展水平，應當盡早完善和確立自由遷移政策的落實，以實際的法律保護效力為保障，撤銷對遷移的制度限制;其次，戶籍改革能夠更好地維護和體現社會的公平性，通過對資源的合理化分配，實現社會穩定，促進經濟有序發展。戶籍制度依附著大量公共資源，但是在實際運行中，戶籍制度已經嚴重制約了很多公共資源的公平分配，跟不上時代發展的要求。比如，法律從業者實習機會的分配，就不適用戶籍制度分配。從長遠發展的層面出發，這種分配制度急需新的戶籍制度來推行。戶籍制的改革是保障我國經濟高速運行的重要環節。這些缺失不利于社會進步與經濟發展，只有加大改革力度，早日實現戶籍制度同我國的社會形勢發展相吻合。

三、戶籍制度改革的措施建議

1、宏觀政策

（1）健全法律制度。盡快制定完善相關的法律法規，是推行戶籍制度改革順利施行的關鍵。在國際組織中，早已將遷徙自由制度納入人權制度范疇。限制戶籍遷移實際上是對人權的不尊重和侵犯。與此同時，我們也要認識到，所謂的自由遷徙并不代表沒有任何制約的隨意放縱，而是要依附在相關法律法規基礎上的自由。因此，只有在建立相關法律政策掌控的前提下，才能真正實現人力資源的合理流動和公平配置。

我國目前的管理執行體制多采用的是逐層傳達式，在執行過程中，逐步形成了地方政府對政策的落實各作打算，出現了不協調統一執行的局面，缺少了區域間共同發展的基礎。另外，在財政稅收上，自從稅改政策執行以來，各地方政府無論是在制定事權、人權的規劃上還是財政的收支安排上，首要考慮的都是本區域的經濟發展和本地區的人員安排及保障。未來規劃中，各地區的準入條件皆充分考慮城市規劃的可容性，充分考慮其對社會的貢獻和承載能力，是否有利于經濟發展等因素。例如上海的申請條件明顯高于成都的落戶申請條件，充分說明了地區不同，戶籍準入標準高低不等是非常科學的，有利于各地在容納規定值內，能夠引入高品質人才、豐厚的資金、先進的技術，促動本地的經濟高速發展。因此，我國目前的任務應該以修改戶籍制度、制定新的戶籍法、陸續制定后續的配套制度為重點內容。

（2）統籌戶籍改革。目前，由于與戶籍制度相關的附加制度過于繁雜，例如社保、教育改革等，導致我國的戶籍改革進程十分艱難。問卷調查結果顯示，改革過程中大多數人并不知道正在改革或者沒有參與其中。由于財政保障不足，承載力受控嚴格，既得利益和新近利益的矛盾尤為突出。因此，戶籍制度的改革應該首先考慮從區域差異為突破契機，由中央統一部署整體的改革策略，整體參與，將經濟發達的城市確立為首批改革試驗點，先改帶動后改，推行新的改革制度并取得相關經驗，用于今后我國戶籍改革的借鑒。2009年上海作為首批實驗城市，推行了居住滿7年可以取得落戶資格的新的戶籍政策。與此同時，要注重戶改與城市進化相結合的策略，要吸引高質量的農村勞動力向城市轉移，達到既能提高農民生活品質，又能提供城市化所需的勞動力的目的。目前我國的戶籍制度被附加上了很多的權利，弱化了其基本功能的發展。新的戶籍制度應該回歸其人口信息登記的原始功能，如姓名、性別、文化程度、居住地址、單位等數據的統計整理，逐步推行動態管理制度。

2、微觀政策

（1）全面推行積分入戶改革。深圳市率先提出的積分入戶政策一經出臺好評如潮，此政策在逐步完善之中可以切實解決如農村大學生、農民工、打工人員等的入戶問題。該政策首先明確入戶積分的標準，又加入了信用等級與刑事犯罪等扣分項目，有機地把加分、扣分結合到了一起。此政策在今后改革中，應經國家加大推廣力度，放寬合適門檻，為真正吸引人才、便民惠民推開大門。

（2）解決進城務工人員戶籍問題。在經濟高速發展的情形下，部分務工人員具備了落戶條件，因此首先考慮和解決務工人員轉戶問題是我國戶籍制度改革的首要任務。為了更好地適應時代的發展，推動轉戶工作的順利實施，我國政府提倡積極引導務工的公民在中小城市生活。在2010年相關部門出臺了一系列惠民政策，包括加快發展中小城市的落戶政策，科學合理地解決廣大農民在社會城市化進程中的就業生活問題。此政策的出臺非常符合目前形勢，保障了部分農村人口在中小城市、城鎮的落戶的合法權益，確保他們過上富足生活。

（3）適當放寬戶籍準入制度。我國戶籍改革首先考慮的改革試驗點為我國的6個經濟發達區域，是因為這幾個城市代表著我國的核心力量，是我國面向世界的窗口城市，是中國大陸最重要的城市。這些主城區的戶籍居民已經頗具規模，未來幅度不大，數量有限。因此，該類城市的戶籍有數量的上線限制，也有質量的嚴格要求，這樣才有利于高水平推進實現國際化都市的宏偉目標。頂尖發達地區如香港、澳門等，應采用匹配高端戶籍準入限制;一線超大城市如北京、上海、廣州等，應各自參照高端準入戶籍準遷制度;其它省會城市如鄭州等，則可以通過總量控制審批，運用綜合落戶指標;地級城市如潮州等，執行附加條件的購房落戶條件可進一步放寬;縣級城市，應該加大放寬政策，購房落戶條件只要滿足有一年及以上工作經驗即可。

四、結語

隨著我國城鄉一體化的逐步形成，戶籍問題逐漸受到人們的關注，全面分析我國現行戶籍制度的現狀、問題，并積極探尋出我國戶籍制度改革的有效路徑勢在必行。針對我國目前戶籍制度存在的缺陷，本文從宏觀和微觀兩個層面提出了一些改革措施，包括健全法律制度、統籌戶籍改革、加速積分入戶、解決進城務工人員戶籍問題等，希望這些對策建議能對當下推動我國戶籍制度的改革發展提供啟發。

【參考文獻】

[1] 林浩.中國戶籍制度變遷研究[D].西南財經大學，2013.

[2] 張瑋.城市戶籍制度改革的地方實踐[D].華東師范大學，2009.

【作者簡介】

張 杰（1985.1—）男，回族，河南鄭州人，碩士研究生，助教，河南警察學院，研究方向：法學公安類.