“信訪治理”概念界定探究

傅培

【摘 要】 文章認為我國信訪制度落后于新時期社會發展，需要進行治理，而界定“信訪治理”的概念內涵則是探尋信訪治理路徑的邏輯起點。文章分析了當前信訪制度的特征：信訪治理主體的多元性;信訪治理內容的廣泛性;信訪治理機制的全局性。進而對治理提出了建議。

【關鍵詞】 信訪制度;信訪治理;信訪條例

建國以來，信訪制度在不同的歷史時期發揮了傾聽民情、反映民意的作用，但自20世紀80年代以來，信訪從最初的功能價值中剝離出來，信訪洪峰的出現、[1]頻發的非正常上訪的“公共事件”現狀使得實務界和理論界意識到信訪制度正逐漸演變為一個社會問題。[2]

“中國知網”作為目前國內收錄期刊、報紙、學位論文等各種文獻的數據庫，我們可以利用它來觀察該領域內的論文發表情況。筆者在“中國知網”數據庫以“信訪治理”為主題進行檢索，共計檢索出486條相關論文，[3]其中能檢索到的最早一篇論文發表于2004年，并且文獻數量呈現逐年上升趨勢。

以上表的數據走向為基礎進行分析，我們可以發現自2004年至2017年（由于2018年和2019年的數據尚未更新或者正在更新，姑且不做考慮），以“信訪治理”為主題的論文數量呈現一個逐年遞增趨勢。同時，自2015年以來，每年以“信訪治理”為主題的論文數量達到了60篇以上，這意味著越來越多的學者已經在研究視角上有了一個從“信訪”到“信訪治理”的轉變。

從學者們的研究成果來看，目前學界對于“信訪治理”的概念界定尚未達成共識，但關于“信訪治理”的主題研究目前已經存在一些學術成果。筆者基于行文的目的，擷取了部分觀點為自己的論證提供理論支持。法教義學認為，對一個事物進行定義分為兩種方法：一種是抽象概括;另一種是具體列舉。接下來，筆者將結合現有學說與個人見解，試圖歸納總結信訪治理的特征，從而能夠更好地提煉“信訪治理”的概念。

一、信訪治理主體的多元性

根據2005年新《信訪條例》的規定，[5]信訪案件的當事人包括公民、法人或者其他組織;具有信訪治理權限的政府部門為各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門。如何理解具有信訪權限的政府部門，追溯信訪制度的發展歷史，我國最早的專職信訪工作機構是1948年8月成立的中央書記處政治秘書室，這被認為是一個具有“秘書性質的機構”;建國以后，黨和中央也陸續頒布了相關文件支持信訪機構的設立和完善;2000年，中共中央辦公廳信訪局、國務院辦公廳信訪局更名為國家信訪局，成為國務院辦公廳管理的，負責信訪工作的行政機構。至此，信訪工作機構邁出了從“秘書型”向“職能型”轉變的步伐，信訪部門作為“部門”的屬性日益明顯。由于信訪機構設置沒有專門性的法律予以規定，因此，現行中國信訪機構設置大體上較為混亂，各級各部門雖然設置了信訪機構，但缺乏統一的協調和規制。由此可見，從橫向看，黨委系統、人大系統、政府系統、政協系統、司法系統、軍隊系統和群團組織以及國有大中型企業和事業單位，均設有信訪工作機構;從縱向看，已經形成了從中央到省、市、縣四級信訪工作機構網絡體系，并進一步延伸到鄉鎮（街道）、村（居）委會和社區，基本上形成了“縱向到底、橫向到邊”的信訪工作網絡。另一方面，信訪主體也包括上訪案件中的當事人，二者是一個雙向互動的關系。

二、信訪治理內容的廣泛性

2005年《信訪條例》曾經對信訪治理內容做出規定，但在實踐之中，仍然充斥著“但凡是在信訪制度中所暴露出來的問題都是信訪治理內容的對象”的聲音，《信訪條例》的規定為何被束之高閣？是因為過于抽象，還是執行難度過大？筆者偏向于第二種看法，在“鄉土中國”的背景下，我們企圖把這個社會變成一個“熟人社會”，但是由于城市化給社會格局帶來沖擊，“熟人社會”的瓦解屬于歷史必然。思維的慣性遮蔽了我們認真審視這個世界的視角，一些上訪人的上訪訴求顯得更是不可理喻，殊不知這只會無端地擴充信訪治理的外延，增加信訪治理的成本。

三、信訪治理機制的全局性

信訪問題所反映出來的思路需要我們對信訪治理機制進行全方位布局，而不是“一個問題一個對策”的倒逼式機制。從法社會學角度對當下信訪治理身處的尷尬情形思考，信訪治理機制布局應當不僅僅局限于被動式的治理模式。要想打破這樣的病態機制，使信訪制度重新發揮其作用，我們需要從國家治理和社會治理的宏觀層面去進行把握。但是，全局性布局著實讓理論界深感信訪治理的棘手性和信訪治理任務的艱巨性。

四、結語

筆者認為，信訪治理的前提是信訪制度的存在。因此，信訪治理的成因關鍵在于信訪問題。事物的發展都是由矛盾推動的，為了更好地界定“信訪治理”的概念，我們必須得進行溯源式思考——為什么信訪治理在當下顯得尤為重要和迫切？

在信訪實踐中，國家在不同歷史時期總是偏重其中一個方面，并相應形成社會動員和沖突化解這樣兩種信訪工作取向。隨著社會形勢的變化，沖突化解取向也逐漸暴露出它的局限性，即不能有效地回應民眾的政治參與需求，卻又在客觀上有利于民眾的政治動員。國家怎樣回應這一矛盾，將在很大程度上決定今后信訪制度的演變。

從信訪制度早期的“社會動員”的功能，可以看出這是國家為了引導民眾積極參與社會公共事務的一種手段，歷史證明社會動員的成效很明顯，以至于出現了之后的幾次“信訪洪流”甚至“信訪洪峰”;第二種功能便是“沖突化解”，國家為了維護社會穩定，希望通過建立信訪制度來緩和矛盾，使之成為訴訟、行政復議和仲裁之外的又一種救濟渠道，卻殊不知國家和民眾的利益也會產生博弈，在面對個案時，國家往往出于保護國家利益、社會利益的需要而選擇犧牲個人利益。此時，信訪制度的應然功能與實然成效發生了分離。

因此，筆者認為，“信訪治理”較于國家治理與社會治理的內涵雖非宏大，但是由于信訪制度本身強大的學科交叉屬性，信訪治理所牽涉的方面復雜萬千，現在對于“信訪治理”概念界定最基本的出發點應是從信訪問題出發，采用“問題主義”的逆向思維推導出問題背后的成因，才能更加清晰地把握“信訪治理”的內涵和方向。

【注 釋】

[1] 第一次信訪洪峰的出現，是2003年“孫志剛事件”的發生直接導致2003年收容遣送制度廢止，從而引起民眾熱議.

[2] 從上個世紀90年代以來，關于信訪的公共性事件頻發，其中2003年“孫志剛事件”引起了全國廣泛關注.

[3] 檢索地址：http：//210.35.251.121：8080/ermsras/fffg33e79057810a4b728808f211b0a13b7f/kns/brief/default_result.aspx，2019年2月28日最后訪問.

[4] 因2018年和2019年數據尚處于更新狀態，故忽略不計.

[5] 《中華人民共和國信訪條例》（2005年1月5日國務院第76次常務會議通過，自2005年5月1日起施行）第2條：信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動;現行《信訪條例》第6條：縣級以上人民政府工作部門及鄉、鎮人民政府應當設立信訪工作機構;縣級以上人民政府工作部門及鄉、鎮人民政府應當按照有利工作、方便信訪人的原則，確定負責信訪工作的機構或者人員，具體負責信訪工作.

【參考文獻】

[1] 張宗林，鄭廣淼等.信訪與法治[M].北京：人民出版社，2014.24-31.

[2] 桂曉偉.應對纏訪、鬧訪與社會治理能力提升[J].法學論壇，2014.3.

【作者簡介】

傅 培（1997.10—）女，四川遂寧人，漢族，學士，研究方向：法學.