高校單位層面內部控制建設存在的問題及對策探析

張立陽

摘要：單位層面內部控制是內部控制建設與運行的基礎。本文從高校的內部控制文化、組織架構和權責分配、人力資源政策和激勵約束機制、信息溝通和信息系統等方面入手，分析了其普遍存在的一些問題，并針對性地提出了優化改進的建議。

關鍵詞：高校;單位層面內部控制;內部控制

內部控制作為一種權力制衡機制，是高校健全治理體系和提高治理能力建設的關鍵環節?！缎姓聵I單位內部控制規范（試行）》基于COSO五要素的內部控制框架下，針對行政事業單位創新性地構建了單位層面內部控制和業務層面內部控制兩大要素，使之更具有針對性、適應性和操作性。

單位層面內部控制類似于COSO框架下的控制環境，對整個內部控制的有效實施，起到基礎性的作用。從高校內部控制的實踐來看，凡是內部控制執行效果好的單位，都離不開良好的內部控制文化、健全的組織架構和合理的權責分配、科學的人力資源政策和有效的激勵約束機制、高效的溝通和協同的信息系統等。

根據財政部《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》要求，到2020年，要基本建成權責一致、制衡有效、運行順暢、執行有力、管理科學的內部控制體系。因此，截止到目前，部分高校已進入到內部控制建設與實施的階段性考核驗收階段，從考核驗收的結果來看，不少高校經過幾年的建設，確實積累了不少的經驗也取得了一定的成效，但是也存在一些不足，其中最為突出的是單位層面內部控制實施效果仍不明顯，具體表現在以下幾個方面：

一、內部控制文化

（一）內部控制的理念缺乏群眾基礎

高校內部控制是一項需要全員參與的工作，建設過程中如果失去了各部門、各環節的積極主動參與，其有效性勢必大受影響。但是，很多高校在營造全員參與的內控氛圍上缺乏明確有效的措施，導致大部分教職工并不清楚內部控制為何物，以為僅僅是一項新制度的推廣和宣傳，或者狹隘的理解為就是針對領導的廉政風險防控，其作為一名基層教工，壓根就與內控沾不上邊。在這樣一種缺乏群眾基礎的環境下，就難以實現將內控的外在約束力轉化為內在推動力。

（二）高校領導對內部控制缺乏全面深入的了解

內部控制作為“一把手”工程，高校領導層面對內部控制的認識程度，決定了內部控制的行為和有效性。但是，部分高校領導班子成員尤其是書記、校長對內部控制的概念、作用并不十分清晰，對內部控制程序缺乏必要必須的了解。主要表現在認為內部控制是財務部門和審計部門的一項業務性工作，針對的是財務風險的防控和預算收支、招標采購等制度體系的建立和完善，甚至將內部控制等同于財務的內控，忽略了內部控制工作的全面性和系統性。也有一部分高校在花費了大量資源聘請第三方優化了業務流程體系，制訂了詳細的內部控制手冊后，由于在執行過程中不能獲得來自領導層的強力推動和率先垂范，導致內部控制最終的形式化、隨意化。

（三）誠信和道德價值觀沒有很好融入高校文化

高校的文化是一所高校核心價值觀的體現，其無形中規范和引領著教職工的日常工作行為。高校常被人們譽為“象牙塔”，是眾人心目中的一方“凈土”。然而，從近年來頻出的高校學術造假、科研腐敗、招生暗箱操作等一系列違規違法事件，讓我們意識到，高校教師價值觀的迷失和職業道德的缺失，己經嚴重影響到了高校的可健康持續發展，高校內部控制制度規范引領廣大教職工的作用也還沒有得到充分發揮。

二、組織架構和權責分配

（一）治理結構不健全

高等教育法從立法層面明確了高校實行黨委領導下的校長負責制，從實際情況來看，該制度總體上運行比較良好。不過，影響治理效果的一些機制性障礙也普遍存在。具體表現在權力集中、監督、規則程序、分工協調、黨政關系等幾個方面。如黨委和行政的權力相對集中，高校內部難以對黨委和行政權力實行監督，事實上形成“內部人控制”;行政對學術事項干預較多，存在權力越位問題;黨委和行政系統內部條塊分割比較嚴重，影響了學校發展。

（二）議事決策機制不科學

高校的議事決策機制主要是指黨委會議事規則和校長辦公會議事規則，這兩個規則為高校落實黨委領導下的校長負責制發揮了重要作用，但也存在一些問題。主要表現在制訂兩個規則時，沒有統籌考慮，缺乏銜接對應，導致規則當中的議事范圍既存在重疊，也存在割裂。重疊是指兩個規則的權力責任界定不清晰，甚至出現對同一事項都賦予了決策權限的情況，嚴重影響了工作進程和決策效率。同時，兩個規則在決策過程中由于缺乏智庫和數據信息的支撐，導致決策的科學性差，失誤率高。

（三）關鍵崗位控制薄弱

關鍵崗位一般是指從內部控制的角度出發，在業務流程中具有較高的風險管理要求，需要持續高度關注的一類工作崗位。高校對于關鍵崗位的控制相對比較薄弱，主要表現在對關鍵崗位的識別和風險評估不足，造成關鍵崗位不明確，業務活動不能得到有效控制。關鍵崗位職責權限劃分不清晰或授予的權責不匹配，導致整個業務職能不清晰、分工不明確，出現推諉扯皮，運行效率低下等現象。高校由于編制數的限制以及關鍵崗位專業性高的原因，在一部分不相兼容崗位的人員設置上，甚至出現人員兼崗的現象，對于關鍵崗位輪崗則更為困難。

三、人力資源政策和激勵約束機制

（一）人才選拔任用標準不科學

有效的內部控制是以相關崗位人員的專業勝任能力和職業道德水平為前提的，沒有大量德才兼備的人才，再科學、合理的制度設計都難以落實。高校一般按照人社部門統一規定的程序實行公開招聘，且大多數委托第三方人才服務機構進行，這樣一種方式固然規避了單位在招聘環節有可能存在的公平、公正等風險，但是也導致了人才招聘的針對性差，尤其是一些技術性強的崗位出現了人崗不相匹配的情況。

（二）人才培訓理念和體系不完善

高校的培訓理念主要以提高教育教學科研能力為目標，缺乏對全員內部控制責任理念的培訓，培訓體系也主要針對教學人員進行設計，對于一些行政管理崗位如財務、資產、審計、人事等內部控制關鍵崗位則缺乏相應針對性的培訓內容和培訓要求，導致了關鍵崗位人員普遍存在知識更新不及時，專業能力不足等情況。

（三）激勵和約束機制不健全

激勵約束機制是以目標責任制為基礎，以績效考核為手段的一系列獎懲措施，是保證內部控制有效執行和持續改進的必要手段。目前，絕大多數高校建立的考核評價方案多是圍繞教學科研展開尚未建立，而以內部控制為目標，針對關鍵部門、關鍵崗位的考核方案普遍存在操作性、針對性差，考核標準模糊的情況。而能夠做到將內部控制責任履行考核結果與個人的選拔任用、職位升遷、評先選優、績效工資聯系起來的高校更是少之又少。

四、信息溝通和信息系統

（一）信息溝通不暢

內部控制有關的信息是否得到有效溝通，直接影響到內部控制目標的實現。隨著高校組織結構的日益復雜，層級的增多，信息在每個環節停留的時間增加，使得傳遞出的信息在質量和效率方面都受到了影響。高校的信息溝通渠道主要是指縱向和橫向兩張方式，由于高校領導層對信息與溝通的重視程度不夠，沒有給員工樹立內部控制的信息與溝通意識。使得員工在面臨問題時，不愿主動去和領導層進行溝通反饋也不想去解決發現的問題，導致問題越發嚴重，影響整個內部控制的有效運行。至于橫向部門之間的溝通，往往因為各部門互動不夠，其信息只為本部門服務，內部自成一體。

（二）信息系統無法滿足內部控制的要求

《行政事業單位內部控制規范（試行）》要求“單位應當充分運用現代科學技術手段加強內部控制。對信息系統建設實施歸口管理，將經濟活動及其內部控制流程嵌人單位信息系統中，減少或消除人為操縱因素，保護信息安全”。由此可見，信息系統是確保高校內部控制有效的重要手段。但是，高校在信息化建設過程中，由于各業務部門的系統所采用的信息架構可能不盡相同，其數據字段內容、計算口徑也存在差異，從而導致不同系統之間的信息傳遞交換需要經過一定的人工修改、調整后才能順利對接，這不僅降低了工作效率，也帶來了內控方面的風險。

五、完善高校單位層面內部控制的對策建議

（一）創造良好的內部控制文化

1.廣泛宣傳，讓內部控制文化深入人心

要使內控深入人心，形成人人參與的局面，首先要樹立“以人為本”的理念，改變教職工“事不關己”的狹隘觀念，圍繞教職工身心發展和成長進步實施激勵，增強教職工的主動性，變被動應付為主動參與。其次，廣泛通過調研、訪談等方式，再結合具體崗位、具體職能，塑造全體教職工共同認可的內控文化理念，并以行為規范準則的形式，落實到每個人的日常工作行為中。最后，通過多渠道、多途徑廣泛開展宣傳，不斷深化教職工對學校文化的理解，構建共同認可的核心價值觀。

2.發揮高校領導對內部控制文化的引領作用

高校領導的態度和行事風格對文化有著很強的引領作用，高校領導要重視內部控制，摒棄片面的財務內控思維，樹立正確的內控理念，帶頭學習內部控制理論，以身作則，嚴格執行內部控制制度，按流程辦事，以實際行動感染教職工，共同塑造良好的內部控制文化。在內部控制建設過程中，內控牽頭部門要積極與學校領導溝通，及時匯報內控建設和實施情況，爭取獲得“一把手”的充分信任和大力支持。

3.將高校文化融入職業道德規范，增強文化認同感

教職工對學校的文化越認同，也就意味著其越有歸屬感和責任感，就越有可能遵守相關制度和規則，內部控制執行的有效性也就越強。因此，高校要弘揚“遵紀守規，誠實守信”的行為準則規范，加強對教職工的職業道德規范教育，引導教職工樹立正確的職業道德觀，提高自我控制，自我完善的意識。高?？梢葬槍搪毠ざㄆ诩虚_展各類道德教育，將文化融入職業道德教育活動中，使之既增強了教職工的職業道德素養，又加深了大家對學校文化的理解，形成對學校文化的認同感。

（二）健全內部治理結構和權責分配體系

1.進一步完善高校內部治理結構

加強黨的領導，完善黨委領導下的校長負責制。結合高校實際，制訂黨委領導下的校長負責制實施細則。將黨內監督、群眾監督和多元問責結合起來，匯聚各方力量，防止權力失范和權力腐敗，切實提高黨委領導下的校長負責制的權力運行效率。健全以學術委員會為核心的學術管理體系與組織架構，建立行政權力僭越學術權力的識別機制和處置程序，切實保障學術委員會統籌行使學術事務的決策、審議、評定和咨詢等職權，維護學術權力在學術事務中的獨立性。高校要充分發揮教職工代表大會的民主監督職能，明確教代會職權，完善內部重大決策和重大事項提交教代會審議的程序。

2.進一步完善議事決策機制

一方面要統籌考慮兩個規則的議事權限和內容，在內容上既要做到相互照應，表述一致，也要避免議事范圍交叉。界定清楚議事范圍，減少模糊地帶，清晰議事程序。適當擴大議事人員范圍，以彌補議事范圍不清、決策者參與決策程度不同而帶來的負面影響。另一方面要加強數據庫和高校智庫建設，使其能夠真正做到為決策提供數據信息的支持，提供可行性的決策方案，并對決策的反饋結果進行及時的處理分析，從而提高其在決策咨詢方面的專業化水平。

3.加強對關鍵崗位的識別和控制

建立健全關鍵崗位管理機制，制訂關鍵崗位識別風險評估和應對清單，并對關鍵崗位控制實行動態管理，確保其能隨著高校內外部環境以及業務的發展變化及時更新完善。對識別出的關鍵崗位要制定崗位說明書，明確崗位職責分工、管理權限、工作標準和任職條件，確保責權清晰，匹配相適。高校人事部門的定崗定編要對關鍵崗位進行傾斜，確保關鍵崗位人員編制充足，滿足不相容職務的分離和定期輪崗。容崗位人員之間不得輪崗。對于部分確實編制不足，難以支撐定期輪崗的高校，可以采取增加流程復核的兼職崗位、或采取定期專項部審計等措施，將潛在的風險控制在可接受的水平。

（三）制訂科學的人力資源政策

1.完善人才選拔任用標準

高校應建立自己的人才任職能力評估體系，該體系應能實現從多重維度對人才進行模擬測試，以評估其與擬聘崗位的匹配度，尤其是要確保關鍵崗位員工的能力和素養契合關鍵崗位要求。