激活鄉鎮干部的“組合拳”設計

□夏柱智

改革開放進行了四十多年，基層農村社會的經濟、政治、文化、社會和輿論環境發生了“千年未有之變局”，鄉鎮政權的穩定為國家經濟快速發展和社會和諧穩定作出了巨大的貢獻。

在全面深化改革和鄉村振興的背景下，作為政權末梢的鄉鎮又再一次扮演重要的角色，中國還在繼續現代化，農村會遇到各種難以預料到的問題和風險，這些都需要一個具有強大能力的基層政權組織，一個“積極作為、敢于作為和善于作為”的基層干部隊伍。如何激活鄉鎮干部的狀態是一個重要課題。

解決基層干部身份割裂問題

整體來看，中西部農業型地區的鄉鎮干部收入偏低。筆者調研的中部某省的汪鎮的普通科員每月拿到手的工資是2500元，副科干部是2800元，正科級干部是3200元。正科級干部的年收入也沒有超過5萬元，確實偏低。主要影響因素是地方財政水平。鄉鎮干部工資收入由職務工資、職級工資、國家津貼和地方津貼四部分構成。不同區域鄉鎮干部工資差別在地方津貼水平，因此在上海、蘇州等發達地區，鄉鎮干部年收入普遍超過10萬元，而中西部鄉鎮干部一般在3萬—5萬元，相對于發達地區這一收入是偏低的。

汪鎮的鄉鎮干部也理解工資偏低的原因。由于地方財政限制，他們也沒奢望能大幅度提高工資，這是不現實的。目前令鄉鎮干部感到不滿的直接原因是割裂的干部身份造成工資、福利及晉升機會截然不同，而這種割裂的身份制度是歷史原因意外地造成的。

在上世紀八九十年代，地方政府在人事上嚴格區分了干部和工人兩種身份，大中專畢業生進入鄉鎮享受“干部”待遇，高中畢業就只能享受“工人”待遇（比如退役軍人安置到鄉鎮）。干部身份包括行政編或事業編干部，當時鄉鎮干部“糊里糊涂”就進來了，沒有在意。

2002年鄉鎮實行逢進必考，2005年原行政編干部全部登記為“公務員”，公務員和事業編干部之間的差別逐漸擴大，形成歷史遺留問題。目前，汪鎮64個干部，有25個公務員，39個事業編干部，其中干部身份16人，工人身份23人。

工資福利分配的不公平逐漸成為問題。按照政策，事業編干部要想漲工資，就必須去考會計電算化等各類技術職稱（公務員漲工資主要依靠提升級別），而這些職稱在日常工作中基本無實用價值，無端耗費干部精力。

近幾年隨著公車改革、職務職級并行等改革，作為鄉鎮干部主體部分的事業編干部無法享受改革成果，他們因身份導致的不公平感越來越強，如差異化的車改補貼政策。按照政策，事業編干部不享受補貼，造成鄉鎮干部心理不平衡。在基層鄉鎮，事業編干部的工作和公務員沒有區別，都是綜合性的，他們目前是鄉鎮干部的主力，車補之類的分配顯然要考慮到這個實際。

晉升機會的矛盾是另一個更容易激發不滿的因素。本來基層鄉鎮的提拔機會少，每一次一個鄉鎮分到的是1—2個指標。而按照現行人事政策，一般從公務員編制干部中提拔干部，那么原鄉鎮事業編干部的提拔機會基本被截斷了。“沒有盼頭怎么有干頭？”沒有提拔機會對他們的工作和心態造成很大的負面影響。

在汪鎮，一共11個班子成員中只有4個是公務員，其它是事業編制。他們占的是公務員崗位，身份卻是事業編制。按照目前制度卻沒有提拔空間，影響事業干部的積極性。政策應該給予進一步的政治空間，形成公平的制度安排。

激勵基層干部擔當作為

鄉鎮干部是黨的政策的具體執行者。目前的問題是權力與責任失衡時，相對于縣直部門干部，鄉鎮干部總是處在矛盾的前線，成為各類追責、處分、“挨板子”的對象，思想顧慮很大，被逼入各類機會主義和消極不作為中。因此要有效激勵鄉鎮干部，必須要解決這一問題，主要路徑是上級黨委政府敢于擔當，從組織上支持他們依據法律和政策辦事。

以上困境汪鎮在過去多年的信訪治理中非常典型。隨著基層社會矛盾和利益主體分化，信訪形勢日益嚴峻。每年“兩會”、國慶等敏感時期，越是不允許農民越級上訪，農民越是上訪。因此在基層鄉鎮，維穩超越一切工作成為中心工作。對老上訪戶，鄉鎮采取包保責任制等方式24小時穩控，耗費極大的人力物力財力。對上訪專業戶，鄉鎮干部每日和他們周旋，陪吃、陪玩、陪著去旅游，想盡辦法搞好關系，幾近哀求上訪戶不要上訪，但是總有失控的時候。近幾年周邊鄉鎮因非訪已致兩名鄉鎮黨委書記被免職。“殷鑒不遠啊”，汪鎮鎮長感慨道：“與非訪戶糾纏到筋疲力盡，這種不問是非、妥協求全，消耗基層干部精力和尊嚴。”

在一線的各類違法行為查處，屬地鄉鎮也成為動不動就追責的對象，但是鄉鎮缺乏足夠的治理資源。如政府要拆除違法建筑，本來是國土、規劃等執法部門的責任。但是這些部門拆不下來，他們通過縣壓到鄉鎮。鄉鎮在拆除違法建筑過程中，是沒有合法性的，因此一旦出了事情責任就是鄉鎮的。基層干部形象地說，“機關槍掃，倒下的是鄉鎮干部，縣部門則善于保護自己”。還比如安全生產、環境保護，按照規定，鄉鎮沒有執法權，只有宣傳和協助執法的職能，但是按照屬地管理原則，出了問題都是鄉鎮的責任，這導致鄉鎮干部戰戰兢兢，整日處在行政風險中。

鄉鎮干部是代表組織做工作，組織支持和肯定是鄉鎮干部底氣的來源。在涉及大是大非的關鍵時刻，鄉鎮黨委書記要想的問題，“縣委縣政府是否會全力支持我？”一旦在一線政策執行過程中，上級黨委政府無原則地問責、處分，會讓鄉鎮干部寒心。不僅鄉鎮干部，一線的警察、城管、醫生、教師等都是如此。要激勵鄉鎮干部積極作為敢于作為，上級黨委政府主要領導干部首先要擔當。正如汪鎮當地縣委書記所講的，“領導干部代表著組織，代表著組織的態度，領導干部不擔當讓普通干部如何擔當？”。

2015年之后，為了改變這種局面，汪鎮所在的縣委縣政府決心改變相關體制機制。主要舉措是按照季度在全縣評選“敢于擔當”人物，各鄉鎮和縣直單位推薦人選，在縣層面評選，每一個季度推選敢于擔當干部5—7名，由縣委書記親自頒發證書。目前已經進行了第五屆，一共推選了近30個敢于擔當人物。這些敢于擔當人物是在基層敢于堅持政策原則的，敢于攻堅克難的優秀干部。目前，對這些敢于擔當人物，縣委的態度：具備提拔條件的優先提拔，不具備提拔條件的給予重用，安排到重要崗位上。這一措施極大地鼓舞了基層干部的士氣，改變了基層政治生態。

多做“暖心工程”

長期以來，鄉鎮干部奮戰在一線，努力貫徹黨的路線、方針和政策。汪鎮黨委書記說，“鄉鎮干部不是拿工資，喝茶水，看報紙，逛大街，而是每天很充實甚至很辛苦”。鄉鎮干部從事的工作包括三類：分管工作、包村工作和中心工作。

在汪鎮近幾年由于環保要求，秸稈防火成為主要工作。“三秋”“三夏”防火期間鄉鎮干部每天早上七點到晚上十點在地頭待命，“最緊要的那幾天，晚上干部要睡在地頭防火，女同志、男同志都在麥地里睡，早上點名和吃飯均在地頭”。不止三秋三夏，清明節和除夕當天，為了防止老百姓燒紙、燃放鞭炮引發火災，鄉鎮干部要上山防火。因此有一種說法，“國家法定節假日是鄉鎮干部最害怕的”。

為了體現組織對鄉鎮干部的關懷，一些地方黨委提出“暖心工程”，把組織關懷滲入到工作和生活的細微之處。按照鎮黨委書記的看法，“鄉鎮干部也是人，只有你把他看作是一家人了，他才會用心去干。”事實也表明“暖心工程”把鄉鎮機關變成一個共同體，形成共同干事業的機關文化，激勵了在艱苦環境中工作的基層鄉鎮干部。

改善鄉鎮干部工作環境是很多地區迫切的工作。汪鎮限于經濟困難，長期不修繕，大多數鄉鎮辦公樓破舊不堪，有的已經成為危房，生活設施十分落后，影響鄉鎮干部的工作。2014年，汪鎮政府申請一筆資金將破舊的辦公樓和住宿樓進行裝修，門窗換了，墻壁刷白。為了方便鄉鎮干部在“防火”季節值班休息（當地夏季防火1個月，秋季防火1個月，鄉鎮干部居住在鄉鎮宿舍），鄉鎮還在宿舍裝空調、熱水器，為鄉鎮干部值班營造良好的工作環境，溫暖了鄉鎮干部的心。

汪鎮在生活的細微之處關注干部最能體現組織的關心。在鄉鎮干部生日時，鄉鎮食堂為其煮一碗雞蛋長壽面，在LED顯示屏打出來“祝XXX生日快樂”，黨委書記親自發一條祝福微信。這條微信“就像是一架小推車，推著他們認真工作”。三八節時，黨委書記帶頭為婦女職工發微信紅包。團委牽頭，在春節前幫忙托管孩子，輔導做作業做手工。鄉鎮干部父母病了，領導親自去看望，力所能及解決經濟方面的困難，等等。

經常表揚表現出色的鄉鎮干部是很多領導干部的策略。在汪鎮所在的縣，縣委書記通過給父母送“感謝信”的方式表彰優秀鄉鎮黨委書記，極大地激勵了基層干部。一位鄉鎮的黨委書記說，“縣委書記到我父母家里看望，送一個感謝信，說我表現很好。這個效果比發獎金效果好，這叫面子，父母有面子，有自豪感。”

鄉鎮黨委書記、鎮長對普通干部激勵的作用也很明顯。一個普通干部為了迎檢忙著在村里打掃衛生，鎮長去督導時表揚了她，說“辛苦了”。這名當事干部非常感動，“我沒想到他會表揚我，當時很感動，起碼自己做的工作領導都看到了，工作得到了肯定，激勵自己的工作。”