環境行政權與司法權的協調與銜接
——基于責任承擔方式的視角

張 輝

(安徽大學 法學院，安徽合肥 230601)

傳統行政權理論認為，行政權的性質是管理權，是公共利益的代表者維護公共利益、管理公共事務的行為，行政權實現行政管理的手段主要體現為行政執法內容。目前，司法權在環境公共利益維護中發揮著越來越重要的作用，環境民事公益訴訟是近些年環境司法的熱點。實踐中，環境行政權與司法權不可避免存在交叉，二者很有可能共同作用于同一案件。從責任承擔方式的角度，比較分析環境行政權與司法權的協調與銜接，不僅可以使行政權與司法權在環境公共利益維護中共同發揮作用，還能夠避免行政權與司法權可能出現的沖突，對環境行政權的具體行使和環境民事公益訴訟責任承擔方式的具體適用發揮指導作用。

一、環境行政權與司法權的對比——基于現行法律的規定

依據現行法律的規定，環境民事公益訴訟的責任承擔方式與環境行政執法的內容存在高度的關聯性。

(一)環境民事公益訴訟的責任承擔方式

目前，環境民事公益訴訟的責任承擔方式主要來源于傳統的民事侵權責任，但又有所改變。我國《侵權責任法》規定有八種責任承擔方式：(1)停止侵害；(2)排除妨礙；(3)消除危險；(4)返還財產；(5)恢復原狀；(6)賠償損失；(7)賠禮道歉；(8)消除影響、恢復名譽。[注]參見張輝：《論環境民事公益訴訟的責任承擔方式》，載《法學論壇》2014年第6期。對于以上責任承擔方式的適用情況，以2015-2018年全國法院已作出一審裁判且社會關注度較高的環境民事公益訴訟典型案件為例(見表一)，可以看出，停止侵害、排除妨礙、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉這五種責任承擔方式涵蓋了原告訴訟請求的主要內容，是環境民事公益訴訟中最常適用的五種責任承擔方式。

表一 2015-2018年環境民事公益訴訟典型案件審理情況

1.停止侵害民事責任。停止侵害是“加害人以不作為方式所承擔的一項民事責任，適用于侵害還在繼續進行的情況，目的是制止侵害，防止損害的進一步擴大。”[注]劉書俊：《基于民法的水權問題思考》，載《法學論壇》2007年第4期。有學者認為停止侵害不限于以不作為的方式實現，而同樣包括積極的作為方式。停止侵害是針對持續性侵害的主要責任形式。環境案件中的“停止侵害”并不限于傳統意義上只要被告消極停止即可自動實現，而有大量內容要求被告積極作為，需付出較高的經濟成本(如拆除設施、進行無害化處理)，有的需要復雜的工程建設(如進行遺址保護)，有的需要技術支持(如實現達標排放)，有的甚至指向政治決策的重大調整(如重新規劃某地區)。[注]參見鞏固：《2015年中國環境民事公益訴訟的實證分析》，載《法學》2016年第9期。

2.排除妨礙民事責任。排除妨礙是“環境侵害者實施的行為妨礙環境公共利益正常實現，環境民事公益訴訟原告有權請求被告將妨礙排除。”[注]張輝：《論環境民事公益訴訟的責任承擔方式》，載《法學論壇》2014年第6期。學者們習慣將“停止侵害、排除妨礙”與“消除影響”責任承擔方式統稱為“排除危害”。因而，排除危害從本義上來說并不是一種獨立的責任承擔方式，而是這一類預防性責任承擔方式的總稱，是指在環境侵害者造成或可能造成環境污染危害時，法院強制其排除可能發生的危害或停止已經發生的危害并消除其危害影響，從而起到預防環境污染的作用。[注]“排除危害不是一種具體的責任形式，而是預防性的環境民事公益訴訟法律責任的總稱，是法院強令造成或可能造成環境危害者，排除可能發生的環境危害，或者停止已經發生并予以消除繼續發生環境危害的一類責任的總和。”參見張輝：《論環境民事公益訴訟的責任承擔方式》，載《法學論壇》2014年第6期。

3.恢復原狀民事責任。恢復原狀體現了環境民事公益訴訟的目的和價值訴求，即修復受損的環境或生態，從而使被環境侵害者破壞的環境公共利益得以補救，使被侵害的生態或環境能夠恢復到損害前的狀態，恢復環境的“整體利益”。[注]參見王智嵬、趙繼倫：《論作為損害賠償原則與責任承擔方式的恢復原狀——以侵權法為中心》，載《山東師范大學學報(人文社會科學版)》2018年第1期。但是，很多環境污染或生態破壞的產生過程都是漫長而不明顯的，等到發現污染的時候通常環境已經被污染，生態也遭到破壞。已經被破壞的環境，往往很難恢復到受損之前的狀態。這也導致很多環境民事公益訴訟案件在適用恢復原狀時，多以賠付環境修復費用來盡量達到或彌補恢復原狀的目標功能。如表一中所列的案件，法院在適用恢復原狀的責任承擔方式時，都會考慮恢復原狀的現實可能性和必要性，一般在判決中都是以賠償環境損害修復費用來代替實現恢復原狀。由于環境修復費用往往是“天價”，被告可能無法承擔這樣的巨額費用，法院的恢復原狀判決就會處于難以執行到位的尷尬境地。實踐中有通過創新環境修復費用的賠付方式來解決這種困境的嘗試。[注]泰州市環保聯合會與錦匯、常隆等公司環境污染侵權糾紛案被稱為泰州“天價”賠償案。該案判決六家企業賠償1.6億元環境修復費用。法院考慮到被告恐難以全部賠償，故創新賠付方式，采用延期履行和有條件抵扣法，既能達到修復環境的目的，又能兼顧企業的生產，穩定經濟發展。但有學者對其提出質疑，認為這種賠付方式缺乏法律依據。也有學者提出要建立環境污染責任保險制度和環境損害賠償基金制度，以轉嫁或分擔污染者污染環境或破壞生態的風險[注]張式軍教授認為：“環境損害往往造成多種權益受損，除環境要素被污染、生態遭到破壞，往往還造成公民的人身、財產的重大損失。一旦發生索賠，許多排污者無力承擔，從而導致企業破產以及受害者的損失無法彌補”，提出我國要建立環境污染責任保險制度和環境損害賠償基金制度，以創新賠付金額履行方式。參見張式軍：《以環境公益訴訟破解環境行政執法難題》，載《環境保護》 2015年第15期。。

4.賠償損失民事責任。我國學界多認為賠償損失是指責任人填補他人財產損失，[注]參見王利明：《合同法新問題研究》(修訂版)，中國社會科學出版社2011年版，第631頁。故我國民法中的賠償損失著眼于財產損失。[注]參見李興宇：《論我國環境民事公益訴訟中的“賠償損失”》，載《政治與法律》2016 年第 10 期。從《侵權責任法》第16條、19條、22條的規定可以看出，賠償損失的適用范圍主要包括人身損害、財產損害和精神損害。這些損害都是針對具體對象，賠償的范圍只限于被侵權的個人，賠償的金額也取決于侵權所造成的損害大小。受害人只能獲得與其損失相當的賠償數額，而不能從侵權人的侵權賠償中獲得額外利益。環境民事公益訴訟具有公益性質，強調對環境公共利益的保護。因而，環境民事公益訴訟對賠償損失的適用需要突破傳統侵權責任中的賠償范圍、賠償對象以及賠償標準。[注]關于賠償范圍和對象，筆者認為：“環境民事公益訴訟中仍然存在賠償損失的責任承擔方式，但這里賠償的不是私益的損害，而是環境與生態的損害。”(參見張輝：《論環境民事公益訴訟的責任承擔方式》，載《法學論壇》2014年第6期)。李興宇博士認為：“‘賠償損失’的價值目標在于實現‘價值利益’，而在環境公益領域中也存在大量的‘價值利益’需要通過‘賠償損失’這一責任承擔方式進行保護。它的請求范圍包括：預防性措施費用；評估調查、訴訟費用；過渡期損失費用；環境非使用價值費用。”也就是說，李興宇博士認為“賠償損失”的請求范圍并不局限于生態環境本身的減損，而是包括因為環境損害發生后直接導致的相關公共利益的減損(參見李興宇：《論我國環境民事公益訴訟中的“賠償損失”》，載《政治與法律》2016年第10期)。目前法院審判中已有環境損害賠償的實踐，如泰州“天價”賠償案，所賠數額主要是環境修復費用。李興宇博士認為賠償損失還應包括環境損害發生后直接導致的相關公共利益的減損，雖然在理論上有相關依據支撐，但在實踐中實施起來難度將會很大。基于此，筆者認為環境民事公益訴訟中賠償損失的范圍是環境與生態的損害，區別于傳統侵權責任的私益損害救濟。

5.賠禮道歉民事責任。賠禮道歉能否在環境民事公益訴訟中適用一度成為學者們爭議的焦點。筆者認為賠禮道歉不僅在法律上，而且在法院的審判中都已有依據，應該確認賠禮道歉的適用。在法律依據上，最高人民法院分別在2014年12月8日和2015年2月9日通過的《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋一》)第18條、《關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋二》)第13條以司法解釋的形式確認了賠禮道歉在環境民事公益訴訟中的適用。在法院的審判實踐中，如表一所示，法院已經判決支持了原告的賠禮道歉訴求。此外，“由于環境民事公益訴訟具有公益性，其裁判具有擴張性，”[注]張輝：《論環境民事公益訴訟的責任承擔方式》，載《法學論壇》2014年第6期。因此，賠禮道歉只能是向社會公眾作出，而不可能針對某一特定主體或者環境本身作出。

(二)環境行政執法的內容

關于環境行政執法內容，我國主要是在《環境保護法》《環境行政處罰辦法》及各環境保護單行法中加以規定。規定的形式包括列舉或分情形分別加以規定。通過整理《環境保護法》《環境行政處罰辦法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》[注]2017年6月27日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過關于修改《中華人民共和國水污染防治法》的決定，自2018年1月1日起施行。本文使用的是2008年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》。中行政執法的內容，歸納出六種主要的行政執法方式，具體分析如下(見表二)。

表二 環境保護主要法律法規中行政執法內容的比較

從表二可以看出，罰款是環保行政機關適用最多也是適用范圍最廣的一種執法形式，這和罰款執法方式簡單便捷且易于操作有關。罰款在適用上具有很大的靈活性，能夠根據違法情節的輕重處以不同數額的罰款，既達到懲罰效果，又不會像停止生產、停產整治那樣對企業生產造成嚴重影響。因而，根據經濟學效益最大化的解釋，罰款的優勢尤為突出。從責任性質上來看，環保行政機關執法的內容既包括行政處罰，也包括行政命令。從執法的具體內容來看，環保行政機關強制性執行手段較少，強制執行權比較薄弱。[注]雖然新修訂的《環境保護法》第25條規定企業事業單位和其他生產經營者違法排污，環保行政機關可以查封、扣押造成污染物排放的設施、設備。但是，環保行政機關類似的權力規定較少。行政機關必須依法行政，“法無授權即禁止”。根據《環境保護法》第60條規定，環保行政機關作出“責令停業、關閉”行政處罰需報經有批準權的人民政府批準。環保行政機關有權自行決定采取的執法措施包括警告，罰款，責令限制生產、停產整治，責令停止生產或使用等。這些措施對于污染企業來說，其懲罰性和不利性都遠低于其通過污染行為所獲得的利益。于是，陷入了環保行政機關處罰不斷，但污染企業依舊污染的惡性循環，難以實現環保行政機關的執法目的。而真正能夠對污染企業產生威懾力的“責令停業、關閉”的責任方式，環保行政機關卻沒有決定實施的權力，需報經有批準權的人民政府批準。

(三)環境民事公益訴訟責任承擔方式與環境行政執法內容的比較

從上面的分析可以看出，環境民事公益訴訟的責任承擔方式與環境行政執法的內容存在相似性。

首先，環境行政執法中的責令限制生產、停產整治，責令停止生產或使用，責令停業、關閉，責令停止建設這四種執法方式與環境民事公益訴訟中的停止侵害、排除妨礙在功能上具有重復性。這四種行政執法方式的根本目的都是為了制止環境污染者對環境的繼續侵害，排除對環境公共利益正常實現的妨礙。如表二所示，責令限制生產、停產整治是針對超標或超總量排污行為，責令停業、關閉是針對這種行為的嚴重情形，責令停止生產或使用是針對未批先建已建成的行為，責令停止建設是針對未批先建未建成的行為，它們的功能都是為了讓污染企業或其他經營者停止繼續侵害行為以及排除妨礙環境公共利益正常實現的侵害行為。

其次，環境行政執法中的罰款與環境民事公益訴訟中的賠償損失具有一定的重合性。從直觀形式即實施手段上來看，罰款與賠償損失都屬于經濟性懲罰手段，且二者在各自領域的適用都是最廣泛的。從表一可以看出，賠償損失是環境民事公益訴訟中原告訴訟請求必不可少的一種責任承擔方式，也是法院裁判的重點。從表二列舉的法條中可以看出，環境行政執法的罰款幾乎可以適用于所有的環境違法行為。

最后，環境行政執法中的責令恢復原狀與環境民事公益訴訟中的恢復原狀在形式上存在重合。環境行政執法中的責令恢復原狀規定在《環境保護法》中第61條，對于未批先建行為，環保行政機關有權責令恢復原狀。環境民事公益訴訟中的恢復原狀在《解釋一》第18、20條和《解釋二》第13、14條中分別有所規定。

二、環境行政權與司法權的協調——基于法理的分析

“在國家權力結構中，行政權與司法權雖然同屬執行權”，[注]孫笑俠：《司法權的本質是判斷權—— 司法權與行政權的十大區別》，載《法學》1998年第 8期。但是二者存在本質區別：行政權是管理權，司法權屬于判斷權。行政機關執法是為了實現行政管理的目的，而司法權負有維護社會公平正義的使命，是權利救濟的最后一道防線。從西方國家行政權與司法權演變的規律來看，行政權具有擴張性和主動性，行政權和司法權的不同之處在于行政機關實施行政管理行為具有主動性。[注]林莉紅教授認為：“行政權與司法權相比較，最明顯的特征是行政管理所具有的主動性。”參見林莉紅：《行政權與司法權關系定位之我見——以行政訴訟為視角》，載《現代法學》 2000年第2期。“在公共利益問題上，司法權的立場和功能應根據行政權的變化而進行相應的調整”。總的來說，“行政權與司法權趨向于建立適當的動態平衡關系”，[注]王明遠：《論我國環境公益訴訟的發展方向：基于行政權與司法權關系理論的分析》，載《中國法學》 2016年第1期。而這種關系的建立需要滿足兩個條件：一是行政權優先，司法權是對行政權的補充；二是司法權與行政權要相互尊重，發揮好各自的專長，又不會越權。[注]王明遠教授認為：“行政權與司法權趨向于建立適當的動態平衡關系，在此基礎之上，二者之間的關系通常遵循以下兩個原則：一是相互尊重專長。二是行政權優先。”參見王明遠：《論我國環境公益訴訟的發展方向:基于行政權與司法權關系理論的分析》，載《中國法學》 2016年第1期。行政權要發揮好它在促進經濟發展、平衡各方利益、維護社會穩定方面的優勢，司法權要堅守好社會正義與公平的底線、維護好司法的權威性、體現司法救濟的職責。

因而，筆者認為，行政權與司法權之間的關系應當遵循行政權優先，司法權應充分尊重行政權，對于能用行政手段解決的問題，司法權應該避免介入。司法權應是對行政權的監督和彌補。對于行政權的不作為或亂作為，司法權可以通過行政訴訟方式介入，也可以發揮司法能動作用，主動向行政機關提出司法建議，在進入訴訟階段前，督促行政機關積極作為，以行政手段將問題解決。[注]也有學者提出行政權與司法權的沖突處理規則是“先管優先”原則，即哪一個權力先管轄了需要處理的法律關系并發生效力，則哪一個權力優先。依此邏輯推論，在該法律關系被起訴至法院之前，司法權都無權管轄，行政權將具有當然的優先管轄。參見彭濤：《司法權與行政權的沖突處理規則》，載《法律科學(西北政法大學學報)》2016年第6期。

“能動司法”概念最初是由最高人民法院原院長王勝俊提出，是具有我國本土特色的一種司法理念、司法方法。能動司法要求司法權要從絕對的被動和克制轉向相對的被動和克制。它并不是否定司法權本身的被動性和中立性，只是在程度上對其有著不同的認識、理解和把握。能動司法表現為司法運行方式的適度主動和適度干預，強調司法權的能動實踐，讓司法權能夠與時俱進，更好地體現為人民服務的目標。能動司法到底是一種理念還是一種方法論，在理論界存在不同觀點。公丕祥教授認為能動司法是一種司法理念。[注]公丕祥教授認為：“在當代中國，能動司法是人民法院和法官的一種司法理念、司法功能、司法方法和司法效果，進而成為人民法院和法官司法活動的基本取向。”參見公丕祥：《當代中國能動司法的意義分析》，載《江蘇社會科學》2010年第5期。而陳金釗教授提出能動司法在缺乏理論論證前提下，無法將其認定為一種司法理念，而應當是一種方法論層面上的問題。[注]陳金釗教授認為：“能動司法不能成為司法的理念……沒有經過理論論證，直接就把能動司法定位為現代司法的理念，而不知道能動司法只是一個方法論層面上的問題”參見陳金釗：《能動司法及法治論者的焦慮》，載《清華法學》2011年第5期。

能動司法的適用應是有限度的，允許法院適度的能動，而不是任性的能動，法院的司法能動須是合法、公正的。能動司法要以尊重行政權、保障行政權的充分行使為前提，不能以“能動司法”之名行替代行使行政權之實。司法權應是在行政權救濟不足或無法救濟的地方充分體現出司法的能動作用。

環境民事公益訴訟的責任承擔方式與環境行政執法內容有相同也有差異，有的是目的功能相同，有的是手段形式相同。如何協調好二者之間的關系？筆者認為，需要結合行政權與司法權的基本理論來具體區分每一種存在交叉重合的責任承擔方式。在此之上，再去尋求具體的解決對策。

首先，關于環境行政執法內容中的責令限制生產、停產整治，責令停止生產或使用，責令停業、關閉，責令停止建設與環境民事公益訴訟中的停止侵害、排除妨礙。如前文所述，它們在功能上有重復性，責令限制生產、停產整治，責令停止生產或使用，責令停業、關閉，責令停止建設這四種環境行政執法方式最終達到的目的或功能實際上就是環境民事公益訴訟中的停止侵害、排除妨礙。但區別在于法律對環保行政機關能夠采取的“停止侵害、排除妨礙”的具體方式進行了列舉限定，也就是說，環保行政機關只能采取以上四種方式實現和法院判決的“停止侵害、排除妨礙”同樣的功能目標，而法院采取“停止侵害、排除妨礙”的具體方式則不限于上述四種。因而，從節約司法資源和能動司法的角度出發，法院在實施“停止侵害、排除妨礙”時，可以創新采用不同的措施以實現停止侵害、排除妨礙的目的，從而區別于行政機關所采取的措施。想要實現這一點，就必須要具體分析環保行政機關采取上述四種執法方式是否已達到目的。如果環保行政機關在采用以上四種執法方式后達到了預期的目標，也就意味著環境行政權的行使已經解決了存在的問題，這時司法權也就沒有介入的必要。如果沒有實現預期的目的，這時環境民事公益訴訟的責任承擔方式就要充分發揮司法權的救濟功能，以彌補環境行政執法的不足。

其次，關于環境行政執法中的罰款與環境民事公益訴訟中的賠償損失。二者都是經濟性懲罰手段，但是從功能和目標上來講，二者又并非一致。罰款一般在環境行政執法中發揮的是事先預防的作用。[注]桂洋、李媛輝認為：“環境領域的行政罰款不同于一般的行政罰款，一般罰款的目的側重于對當事人的懲罰，使當事人認識到自己的錯誤，并防止違法行為再次發生。而環境行政罰款的價值更側重于對環境的預先保護，在環境污染發生后對當事人進行懲罰的效果遠遠低于事前預防環境污染的效果。”參見桂洋、李媛輝：《我國環境行政執法中罰款制度的問題及其對策》，載《環境保護》2015年第16期。因為罰款的懲罰性比較輕微，對污染企業的威懾力不大，而且環境污染一旦造成，往往難以恢復，對環境公共利益和私人環境權益的損害也都是罰款所無法救濟的。環保行政機關的罰款一般會低于法院判處的賠償損失金額，[注]環保行政機關的罰款一般有最高罰款數額限制，如《大氣污染防治法》規定的罰款數額最高不超過100萬元或為貨幣金額的三倍以下；《水污染防治法》規定的罰款數額最高不超過50萬元或為排污費數額的三倍以下。而法院在判處賠償損失數額時一般沒有最高額限制，主要以環境或生態損害修復費用為主，數額一般巨大，遠超過罰款的數額，如泰州“天價”賠償案，法院判處了1.6億元賠償損失數額。原因是他們各自賠償的對象范圍不同。罰款是環保行政機關針對污染企業的違法排污行為作出的行政處罰。而賠償損失則不是針對污染企業的違法行為，而是針對其污染行為所造成的環境或生態的損害，無論其污染行為是否違法，都要承擔責任。正如前文所分析的，環境民事公益訴訟中的賠償損失責任賠償的不是私益的損害，而是生態與環境的損害。因而法院適用的賠償損失一般金額較大，如泰州“天價”賠償案，從法院列舉的賠償金額來看，用于修復環境、賠償生態與環境的損害是主要部分。“泰州案中，法院史無前例地判處了被稱為‘天價’的1.6億環境修復費用”。[注]呂忠梅：《環境司法理性不能止于“天價”賠償:泰州環境公益訴訟案評析》，載《中國法學》2016年第3期。相對于環保行政機關的罰款，環境民事公益訴訟中的賠償損失更能威懾污染企業，達到懲罰性的目的，并且更能體現出損害擔責的原則，擴大了責任的主體和范圍，有利于實現保護環境或生態的最終目的。

再次，罰款和賠償損失在歸屬和使用方式上也存在不同。如表一所示，環境民事公益訴訟中法院判決被告的賠償損失費用一般都是歸入專項基金賬戶或法院指定賬戶，只能用于案件本身所涉及的污染區域或破壞的生態進行修復，使用范圍較小。而環保行政機關所作出的罰款屬于行政機關的罰沒收入，依據法律規定，應當納入國庫，用于國家層面的環境污染治理或生態修復，不限于個案涉及的區域，因而適用范圍廣。

最后，環境行政執法中的責令恢復原狀與環境民事公益訴訟中的恢復原狀。雖然二者在形式上相同，但二者發揮的作用卻有所不同。從表二中可以看出責令恢復原狀只在《環境保護法》第61條中有所規定，主要是針對未批先建行為，由環保行政機關“責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀”。也就是說，恢復原狀在環境行政執法中是一種選擇性執法方式，它并不是環保行政機關首要考慮的執法方式。相關法律法規中也沒有其他具體規定明確將這條規定落到實處。而恢復原狀的難度很大，需要耗費大量的人力、物力、財力。在環保行政機關缺乏其他必要性的措施來保障“責令恢復原狀”實現的情況下，其“恢復原狀”更多的是停留在條文之上，憑借環保行政機關的執法力量恐難以要求污染企業真正的做到恢復原狀或達到恢復原狀的目的。與此不同的是，環境民事公益訴訟中的“恢復原狀”已經相當成熟，不僅在法律法規和相關司法解釋中有所規定，在環境民事公益訴訟的實踐中也有所發展。如《解釋一》第20條、《解釋二》第14條都對“恢復原狀”作出規定。據此，環境民事公益訴訟中的恢復原狀一旦難以實現時，法院可以判決污染者承擔環境修復費用，也可以準許采用替代性修復方式，從而確保恢復原狀的責任承擔方式能夠落到實處。

三、環境行政權與司法權銜接的路徑選擇

實現環境行政權與司法權的協調與銜接，首先要使環境行政權與司法權在行使過程中有效對接，避免彼此間的沖突，其次要對存在交叉重合關系的環境民事公益訴訟的責任承擔方式與環境行政執法的內容進行具體分析，避免彼此間的矛盾。

(一)避免環境行政權與司法權的沖突——微觀層面

從行政權與司法權的關系來看，環境行政權與司法權銜接的前提應是環保行政機關充分行使了行政執法權，即環保行政機關及時充分進行了行政處罰或行政命令。如果環保行政機關沒有充分行使其職權，則仍應屬于環保行政機關的職責范圍，相關主體可以通過行政程序促使行政機關盡快履職盡責。行政相對人可以以環保行政機關的行政不作為為由提起行政訴訟。司法機關也可以發揮司法能動作用，在進入行政訴訟之前，主動向環保行政機關提出司法建議，督促環保行政機關積極行使行政執法權。

在環保行政機關充分行使行政執法權之后，存在兩種情形。一種情形是環保行政機關的行政執法已經解決了環境污染問題。這種情形下司法權已經沒有介入的必要，自然也就沒有沖突的可能。另一種情形是環保行政機關的行政執法沒有解決環境污染問題，或者只解決了部分環境污染問題。在這種情形下，司法權的介入就存在必要性。而此時司法權的介入主要體現為環境民事公益訴訟。基于法院審判的被動性，環境民事公益訴訟只能由適格原告提起。而原告提起環境民事公益訴訟時，其訴訟請求實質上是對行政機關原先所作出的行政處罰、行政命令的轉化。如中華環保聯合會、貴陽公眾環境教育中心訴貴陽市A造紙廠水污染責任案。行政機關作出的限期治理決定被環境民事公益訴訟的原告轉化為停止侵害、消除危險的訴訟請求。[注]該案中，在公益訴訟人提起訴訟之前，因被告向南明河排放未經處理的污水及超標排放廢氣，當地政府對其下達限期治理的決定，要求“被告生產廢水閉路循環不外排，鍋爐煙氣穩定達標排放。在限期治理期間，被告必須采取減產或停產措施，確保限期內生產廢水不外排，鍋爐煙氣穩定達標排放”。雖然行政機關已經作出了行政命令，但是污染企業在承諾之后又違背承諾，繼續違法排污、超標排放行為。其后中華環保聯合會、貴陽公眾環境教育中心作為共同原告向法院提起了環境民事公益訴訟，訴訟請求之一是：“判令被告立即停止向河道排放污水，消除生產廢水對其下游南明河及烏江產生的危害”。從這里可以看出，行政機關作出的限期治理決定被原告在提起環境民事公益訴訟時被轉化為了停止侵害、消除危險的訴訟請求。參見王立主編：《環保法庭案例選編》，法律出版社2012年版，第15-21頁。類似的案件還有昆明市環保局訴昆明B公司與C公司環境污染侵權案[注]參見王立主編：《環保法庭案例選編》，法律出版社2012年版，第107-120頁。、中華環保聯合會訴無錫市某景區管理委員會等生態環境侵權案[注]參見王立主編：《環保法庭案例選編(二)》，法律出版社2014年版，第139-145頁。、清鎮市生態保護聯合會等訴貴州省A市鋁礦廠等礦山大氣污染責任案[注]參見王立主編：《環保法庭案例選編(三)》，法律出版社2016年版，第79-82頁。等。因此，環境民事公益訴訟的原告在提起公益訴訟時，應當考慮行政機關已采取過的行政執法措施。

在第二種情形下，有可能在原告提起環境民事公益訴訟之后法院作出民事裁判之前，出現和法院將要作出的裁判內容一致的行政處罰或行政命令執行完畢的情況。如清鎮市生態保護聯合會等訴貴州省A市鋁礦廠等礦山大氣污染責任案。[注]參見王立主編：《環保法庭案例選編(三)》，法律出版社2016年版，第80-81頁。該案中，環保行政部門在訴訟前對污染企業作出停止違法行為的行政命令，但其依舊繼續污染行為。后在法院審判過程中，其停止了違法生產。此時，法院是否還要作出與行政執法內容同樣的裁判就值得探討。從現有的法律規定來看，有調解、和解、原告申請撤訴幾種選擇。從法院的實踐來看，法院應對這種情形一般會有調解結案、繼續作出與行政執法內容同樣的判決、裁定準許原告撤回起訴、駁回原告相應訴訟請求這幾種方式。如清鎮市生態保護聯合會等訴貴州省A市鋁礦廠等礦山大氣污染責任案，[注]參見王立主編：《環保法庭案例選編(三)》，法律出版社2016年版，第81頁。朱正茂、中華環保聯合會訴江蘇江陰港A有限公司環境污染侵權案[注]參見王立主編：《環保法庭案例選編》，法律出版社2012年版，第78頁。就是以調解結案；貴陽市兩湖一庫管理局訴A化工公司水污染責任案中法院最后還是作出了停止侵害、排除妨礙、消除危險的判決；[注]參見王立主編：《環保法庭案例選編》，法律出版社2012年版，第4-7頁。貴州省清鎮市環境保護局、清鎮市人民檢察院訴A上市公司貴州分公司等水污染責任案中就是原告與被告達成和解協議，原告申請撤訴，法院裁定準許原告撤回起訴；[注]參見王立主編：《環保法庭案例選編(二)》，法律出版社2014年版，第38、39頁。中華環保聯合會訴無錫市某景區管理委員會等生態環境侵權案中法院對已經實現的訴訟請求判決駁回。[注]參見王立主編：《環保法庭案例選編(二)》，法律出版社2014年版，第140、142、146頁。

此外，在案件進入公益訴訟程序之后，環保行政機關扮演什么角色也值得探討。《解釋一》第11條規定環保行政機關可以支持社會組織提起環境民事公益訴訟。無錫市在2008年規定行政機關應當提供證據材料并安排人員出庭作證，[注]無錫市在2008年12月8日出臺的《關于在環境民事公益訴訟中具有環保行政職能的部門向檢察機關提供證據的意見》中規定：檢察機關在辦理環境民事公益訴訟案件中，行政機關應當全面收集并及時向檢察機關提供有關證據材料。環保行政職能部門在接到人民法院的通知后，應當安排有關人員出庭作證。在2013年規定市環保局要“根據工作需要，為提起環境民事公益訴訟提供業務技術支持”。[注]無錫市在2013年發布的《關于建立環境行政執法與司法聯動工作機制的意見》中規定：市環保局要“根據工作需要，為提起環境民事公益訴訟提供業務技術支持”。昆明市在2008年規定環境保護行政機關要為環境公益訴訟提供支持，[注]昆明市在2008年11月5日發布的《關于建立環境保護執法協調機制的實施意見》中規定：環境保護行政執法機關應對環境污染事故進行鑒定，并委托有資質的機構對造成的損害后果進行評估，對環境公益訴訟提供必要的支持。在2011年規定環保行政主管部門要支持環保社團開展環境公益訴訟活動。[注]昆明市在2011年發布的《昆明市環境保護局關于辦理環境民事公益訴訟案件的指導意見(試行)》第10條規定：“市、縣(市)、開發(度假)區環保行政主管部門應當支持環保社團開展環境公益訴訟活動，為其提供必要的案件線索，證據材料和業務幫助。”從上述司法解釋和地方規范性文件中可以看出，環保行政機關在環境民事公益訴訟中所扮演的角色主要是支持、輔助和配合，為環境民事公益訴訟提供技術支持、證據支持、配合法院審判職能的發揮。

(二)環境行政權與司法權銜接的具體分析

首先，環境行政執法內容中的責令限制生產、停產整治，責令停止生產或使用，責令停業、關閉，責令停止建設這四種執法方式與環境民事公益訴訟中的停止侵害、排除妨礙。環保行政機關作出這四種執法內容但環境問題未能解決，之后公益訴訟人提起訴訟，將這四種執法方式轉化為停止侵害、排除妨礙的訴訟請求。而停止侵害、排除妨礙主要是為了防止環境污染或生態損害的繼續發生和擴大，并且具有緊迫性。因此實踐中法院在受理案件后，一般會立即采取措施要求被告停止侵害，而不會等到案件審結時才開始要求被告停止侵害。如果被告在案件審理過程中，已經實現了停止侵害、排除妨礙，那么原告這一訴訟請求目的已經實現，法院在判決時一般會駁回原告這一訴訟請求。如表一中中國生物多樣性保護與綠色發展基金會訴陳亮亮環境污染案。如果直至案件審結依然未能實現停止侵害、排除妨礙，那么法院在最后的裁判中依舊會支持原告的這一訴訟請求。此時，法院作出的“停止侵害、排除妨礙”的判決內容就面臨著如何實現的問題。按照法律規定，法院所能做出的責任承擔方式是有明確規定的，因此，法院只能作出“停止侵害、排除妨礙”的判決，而不能具體判決被告應以何種方式實現停止侵害、排除妨礙。這就要求法院在裁判執行過程中，應該努力尋求更為有效的裁判執行方式來實現停止侵害、排除妨礙的判決。實踐中法院在執行停止侵害、排除妨礙時，方式多樣，且法院有強制執行權，能夠保障這一判決的實現。必要時，法院也可尋求環保行政機關的配合與協助。如中華環保聯合會、貴陽公眾環境教育中心訴貴陽市A造紙廠水污染責任案。[注]該案中，環保法庭根據專家證言，要實現停止侵害就只有通過關停才能實現。故環保法庭向環保行政機關發出了協助執行通知書，要求環保行政機關配合法院執行，利用行政罰款直至限期治理、關停等手段，制止被告的排污行為。參見王立主編：《環保法庭案例選編》，法律出版社2012年版，第21頁。

其次，環境行政執法中的罰款與環境民事公益訴訟中的賠償損失。根據《侵權責任法》第四條的規定，實踐中環保行政機關作出罰款后，即使被告在環境民事公益訴訟案件審結前已經交納罰款，基于罰款不足以修復環境的客觀現實，法院依舊會判決賠償損失，如昆明市環保局訴昆明B公司與C公司環境污染侵權案。[注]該案中，官渡區環保局在訴訟前對B公司作出罰款50萬元的行政處罰決定。在案件審理過程中，被告向官渡區環保局繳納了50萬元的行政罰款。法院認為，被告已經承擔的環境行政責任，不影響本案環境民事責任的承擔。因此，法院判令被告繳納417.21萬元損害賠償金。參見王立主編：《環保法庭案例選編》，法律出版社2012年版，第115頁。法院在適用損害賠償時不能簡單地以金錢賠償為限，而需要結合一定的行為，有時是在專家指導下的行為，尤其在環境損害鑒定評估還不完善的條件下，判決履行必要的法律行為更加有效，如中華環保聯合會訴無錫市某景區管理委員會等生態環境侵權案。[注]該案對損害賠償方式進行了合理選擇。原告訴訟請求之一是判令被告賠償因砍伐林木、破壞植被等違法行為給生態造成的損害。后法院判決被告對砍伐樹木、破壞植被進行異地補植。改變了在適用賠償損失時只簡單地以金錢賠償為限，而是結合了一定的行為，更好的實現損害賠償。參見王立主編：《環保法庭案例選編(二)》，法律出版社2014年版，第144頁。

最后，環境行政執法中的責令恢復原狀與環境民事公益訴訟中的恢復原狀。環境行政執法中恢復原狀的適用前提是行政相對人有違法行為，如在未經批準和未辦理相關手續的情況下，擅自改變占用地用途。如果行政相對人沒有違法行為，即使造成了環境污染或生態破壞，環保行政機關也無權要求其恢復原狀。但環境民事公益訴訟中恢復原狀目的是對環境利益的救濟，更強調對環境或生態本身的恢復和保護。只要污染者的行為造成環境污染或生態破壞，法院既可以依據公益訴訟人的訴請判決恢復原狀，也可以在必要的情況下主動適用恢復原狀的責任承擔方式，如中華環保聯合會訴無錫市某景區管理委員會等生態環境侵權案。[注]2011年7月25日，無錫市某區農林局認定無錫市某景區管理委員會在未經批準和未辦理相關手續的情況下，擅自占用林地21154平方米新建無錫市動物園，決定責令無錫市某景區管理委員會將擅自改變林地用途的林地恢復原狀。但是法院在審查時，發現原告訴稱的有山體土壤裸露的地塊面積2500平方米，被告未在該地塊進行任何建設，不屬于行政處罰范圍。但卻對環境造成了很大破壞，故法院最后判決被告對該地塊進行復綠固土，恢復生態環境。參見王立主編：《環保法庭案例選編(二)》，法律出版社2014年版，第143頁。