淺析污染環(huán)境罪與排放標準的關系

毛穎潔　李怡文

內容摘要：2018年12月，上海市地方標準《污水綜合排放標準》正式施行，相較于2009年地標，部分重要污染物控制項目排放限值的收嚴導致刑事犯罪入罪門檻大幅降低。檢察機關在把握此類案件時應當謹慎，在認定犯罪嫌疑人是否構成刑事犯罪時應當重點考慮場地環(huán)境背景值、意外事件、因果關系等幾個重要影響因素。

關鍵詞：污染環(huán)境罪;地方污水排放標準比較;刑事認定

為有效應對近年來水污染及保護形勢的變化，2018年12月1日，歷時三年修改的上海市地方標準《污水綜合排放標準》（DB31/199-2018，以下簡稱“2018年地標”）正式施行。2018年地標收嚴了部分重要污染物項目的排放限值，大大降低了行政違法乃至刑事犯罪的入罪門檻，對于保護上海總體水環(huán)境，有效打擊犯罪將起到有利作用。但同時，標準的修訂也對檢察機關刑事犯罪的認定提出了新的挑戰(zhàn)。本文旨在通過梳理2018年地標的主要修改要點，從而厘清認定構成污染環(huán)境罪時，如何準確適用超過地方污染物排放標準的條款。

一、污染環(huán)境罪相關規(guī)定

《刑法》第338條規(guī)定，“違反國家規(guī)定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質，嚴重污染環(huán)境的”，構成污染環(huán)境罪。2016年《關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第一條明確了應當認定為“嚴重污染環(huán)境”的情形，其中第三款、第四款針對“排放、傾倒、處置含重金屬的污染物，超過國家或者地方污染物排放標準3倍或10倍以上”的案件。2018年1月至2019年3月，我院辦理的4件10人污染環(huán)境案中，共有3件6人涉及排放、傾倒、處置含重金屬的污染物超標，占比60%。如胡某某污染環(huán)境案，2017年7月起，被告人胡某某在未辦理營業(yè)執(zhí)照和環(huán)境測評等驗收手續(xù)的情況下，在本市租借場地從事燙金銅版的生產加工。期間，被告人胡某某將清洗洗版及蝕刻后的銅板產生的廢水通過私接的管道直接排放至市政雨水管網中。2018年5月16日，上海市寶山區(qū)環(huán)境保護局執(zhí)法人員至上述作坊檢查，經檢測，廢水外排口中銅濃度為268mg/L，系有毒物質，且銅濃度超過《上海市污水綜合排放標準》（DB31/199-2009）規(guī)定的銅排放限值的10倍以上，嚴重污染了環(huán)境。經法院一審判決，被告人胡某某最終獲刑有期徒刑八個月，并處罰金人民幣7000元。

二、2018年地標修訂的背景及意義

為控制上海市地面水和地下水污染，保護水體水質，上海市于1997年制定頒布了地方污水綜合排放標準，并于1998年起實施，該標準根據本市環(huán)境狀況和管理需要，規(guī)定了特殊保護水域控制要求，比國標多11項污染物項目且部分污染物項目限值嚴于國標，是本市最主要的污水排放標準。針對該標準執(zhí)行過程中暴露出的總體框架不能與國標銜接，排放級別設置不盡合理等問題，2009年第一次對標準進行修訂。

2009年以來，國家和本市的水環(huán)境管理不斷深化，隨著2015年《中華人民共和國環(huán)境保護法》的頒布實施及《水污染防治行動計劃》（簡稱“水十條”）的出臺，水環(huán)境管理對排放標準的要求不斷提高，原標準部分技術指標寬松、未將新型污染物納入管理范圍、部分檢測方法與標準落后，已不能滿足當前形勢的要求。根據本市環(huán)境管理的需要，自2016年起由，上海市環(huán)境科學研究院承擔2009版標準的修訂工作，耗時三年，最終完成本次修訂。

三、2018年地標主要修訂要點

1.適用范圍“去特殊化”，測定方法“更專業(yè)化”

2018年地標調整了適用范圍，刪除了原標準對個別行業(yè)的特別要求，如原標準針對肉類加工工業(yè)的pH值提出了特殊的排放限值。

規(guī)范性引用文件部分則主要對水質測定分析方法進行補充和更新，共計更新90個項目水質測定方法，13項新增加管控項目增補相應的水質測定方法。

2.調整了標準分級

考慮到2017年2月上海市環(huán)境保護局出臺的《關于進一步加強一類水污染物排放企業(yè)監(jiān)管工作的通知》第二條要求“一類污染物執(zhí)行A級標準”，而B級標準并無執(zhí)行對象，已無存在的必要，因此2018年地標將原第一類污染物兩個級別的排放標準調整為執(zhí)行同一級別的排放標準，將原第二類污染物三個級別的直接排放標準調整為二個級別。

第一類污染物是指能在環(huán)境中或動物體內蓄積，對人體健康產生長遠不良影響的污染物質。第二類污染物是指長遠影響小于第一類污染物質的污染物質。2018年地標中第一類污染物共17項，在車間或生產設施排放口采樣監(jiān)測，第一類污染物不分污水排放方式，其監(jiān)控位置與排放濃度實行統一執(zhí)行。

第二類污染物共92項，在單位污水總排放口采樣檢測，第二類污染物根據去向分為三級，排入特殊保護水域的執(zhí)行特殊保護水域標準，排III類水及二類海域的執(zhí)行一級標準，向非敏感水域直接排放水污染物的排污單位執(zhí)行二級標準，間接排放水污染物則執(zhí)行三級標準。

3.增加了間接排放和協商排放的規(guī)定

2018年地標3.6條明確“間接排放是指排污單位向公共污水處理系統排放水污染物的行為。”

2018年地標4.4條中新增“當排污單位以密閉管道的形式向設置污水處理廠的工業(yè)園區(qū)排水系統排放污水，且污水處理廠具備處理此類污水的特定工藝和能力并確保達標排放時”，可協商排放。但標準同時也作出了限制，第一類污染物不得協商排放。排污單位要開展自行監(jiān)測，做好備案并載入排污許可證。

4.更新了部分污染物項目的測定分析方法

5.調整了污染物控制項目

（1）增加了14項污染物控制項目，包括總銻、總鉈、總鐵、二氯甲烷、硝基酚、硫氰酸鹽、多氯聯苯、滴滴涕、六六六、壬基酚、六氯代-1，3-環(huán)戊二烯、苯胺、多環(huán)芳烴和苯系物總量。

事實上，本次修訂的《征求意見稿一》僅增加了總銻、總鉈、總鐵、二氯甲烷、硝基酚、硫氰酸鹽6項污染物控制指標，《征求意見稿二》增加了多氯聯苯、滴滴涕、六六六、壬基酚、六氯代-1，3-環(huán)戊二烯、苯胺6項，最終版本再增加了多環(huán)芳烴、苯系物總量2項，由此比2009年地標共計新增了14項。

增加項目中前12項分別為地表水有檢出項目、有毒項目及本市工業(yè)企業(yè)有排放的項目。其中，壬基酚和六氯代-1，3-環(huán)戊二烯2項具有較強毒性，擬納入在編的《優(yōu)先控制化學品名錄》。壬基酚主要用于生產非離子表面活性劑，潤滑油添加劑等，但進入環(huán)境中后，是一種內分泌干擾物，有“精子殺手”之稱，因此將此2項列入標準增加排放管控。多氯聯苯、滴滴涕和六六六是《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》的受控物質，在我國已禁止生產和使用，為控制非法使用上述物質，也將此3項列入管控范疇。多環(huán)芳烴會通過呼吸道、皮膚、消化道進入人體，具有致癌作用且有遺傳毒性，苯會對造血系統造成危害，也對人體有致癌作用，因此此次修訂將這2項納入標準。

（2）取消了元素磷污染物控制項目。

（3）調整了現行標準中可溶性鋇、五氯酚及五氯酚鈉（以五氯酚計）、硝基苯類（以硝基苯計）、總大腸菌群（僅針對涉及生物安全性的廢水）4項指標為總鋇、五氯酚及五氯酚鹽（以五氯酚計）、硝基苯類、糞大腸菌群。

調整現行標準中二甲苯總量為1，2-二甲苯、1，3-二甲苯和1，4-二甲苯3個項目。

6.調整了部分污染物項目的排放限值

收嚴了總汞、總鎘、化學需氧量等63個污染物項目的排放限值。

四、2018年地標與現行其他標準的比較

（一）2018年地標與現行國家標準的比較

與現行國家標準《污水綜合排放標準》（GB8978-1996）相比，除國標把總硒列入第二類污染物外，上海市2018年地標中第一類污染物增加了總釩、總鈷和總錫，其余各污染物排放限值僅為國標限值的10%-20%，均嚴于國標。

第二類污染物則增加了溶解性總固體、總氮、總磷、硫化物、總鐵、總鋇、總銻、總鉈、總硼、甲醇、二氯甲烷、1，2-二氯乙烷、苯系物總量、異丙苯、苯乙烯、三氯苯、苯胺、硝基酚、壬基酚、多環(huán)芳烴、乙腈、肼、水合肼、一甲基肼、偏二甲基肼、吡啶、二硫化碳、丁基黃原酸、丙烯醛、氯化物、二氧化氯、氯乙烯、三乙胺、二乙烯三胺、硫氰酸鹽、魚類急性毒性、多氯聯苯、滴滴涕、六六六、六氯代-1，3-環(huán)戊二烯等40個污染物項目。其中總氮和總磷為導致水體富營養(yǎng)化的主要污染物，考慮魚類急性毒性等與上海的地理位置、區(qū)域水系分布特征和飲用水取水特點等直接相關，增加限制的難降解有機物基本為與區(qū)域產業(yè)結構有關且有“三致”作用的工業(yè)原料。

（二）2018年地標與京、津地方標準的比較

縱觀四個直轄市，除重慶外，北京、天津均出臺了專門的地方污水綜合排放標準，但北京、天津等地標的適用范圍與上海有很大不同，北京、天津除污水處理廠執(zhí)行地方城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準、醫(yī)療機構執(zhí)行現行國家標準外，轄區(qū)內的一切排污單位均執(zhí)行地方水污染物綜合排放標準。上海則依據綜合排放標準與行業(yè)排放標準不交叉執(zhí)行的原則，除污水處理廠”、醫(yī)療機構執(zhí)行相關標準外，其他排污單位有行業(yè)標準的執(zhí)行行業(yè)標準，沒有行業(yè)標準的執(zhí)行綜合排放標準，2018年地標仍遵循該原則。

1.北京市環(huán)境保護局于2013年12月20日發(fā)布的《水污染物綜合排放標準》（DB11/307-2013），系對1985年版的第二次修訂，2013年版本增加了總釩、總鈷、二氯甲烷、苯乙烯等28個污染物控制指標，刪去了有機磷農藥、元素磷2項污染物控制指標，收嚴了部分項目的排放限值，單獨制訂了村莊生活污水處理站的排放限值。

北京市地標與上海市地標最大的區(qū)別在于其在體例上并未明確區(qū)分第一類污染物和第二類污染物，而是將兩類污染物整合在一張表格中，直接向地表水體排放污水的單位（村莊生活污水處理站除外）其水污染物的排放執(zhí)行表1的規(guī)定，村莊生活污水處理站執(zhí)行表2的排放限值，排入公共污水處理系統的執(zhí)行表3的排放限值，而表1和表2又根據排入水體范圍的不同區(qū)分A排放限值和B排放限值。常見污染物控制指標中，北京市地標總體嚴于上海市地標。

2.天津市環(huán)境保護局于2018年1月30日發(fā)布了《污水綜合排放標準》（DB12/356-2018），系對2008年版的第一次修訂，天津市地方標準兩次發(fā)布的時間與上海市地方標準相近，但兩市地標第一類污染物中，天津市地標依然執(zhí)行一級與二級兩個級別標準。除天津市地標未規(guī)定總釩、總硒、總鈷、總錫四個項目和總鈹等五個項目兩個地標規(guī)定的限值一致外，其余項目中一半項目天津市地標均嚴于上海市地標。

第二類污染物中，天津市地標與國標一樣，將總硒歸入第二類污染物且其排放限值嚴于上海市地標，除動植物油類、甲醛、苯胺類、硝基苯類、總銅、三氯甲烷、四氯化碳、三氯乙烯、四氯乙烯、總有機碳等項目外，絕大多數項目上天津市地標均嚴于上海市地標。

兩市地標在進行修訂時均增加了“協商排放”的內容，除了天津市地標5.3.1明確要求“排放的廢水全部為生活廢水”外，其余內容大致相同。這也是兩市地標的一大進步，協商排放的目的是在保障水環(huán)境質量的前提下，減輕企業(yè)和污水處理廠的負擔，達到雙贏。本著同樣的原則，自2019年1月1日起實施的《國家水污染物排放標準制訂技術導則》（HJ945.2-2018）6.8.7（2）也規(guī)定了“對于可生化性較好的農副食品加工工業(yè)等污水，可執(zhí)行協商限值。”

由此可見，上海市地標體現了控制優(yōu)先污染物的明確意圖，整體指標比國標嚴格，而天津市地標因側重于對污水集中處理的強化管理，標準中對污水處理廠排水做了更細致的要求，但在污染物分類方面未對國標有補充或調整。

五、2018年地標修訂對刑事犯罪認定的影響

刑事犯罪中污染環(huán)境罪的認定要求行為達到“嚴重污染環(huán)境”的程度，其中一種情形是“排放、傾倒、處置含重金屬的污染物，超過國家或者地方污染物排放標準3倍或10倍以上的”，因此國家或者地方標準是刑事認定一個重要的參考依據。由于國家污染物排放標準是以全國常見的污染物為主要控制對象，不可能包括具有地方特點的污染物，要切實實行污染物控制必須靠地方污染物排放標準。“地方污染物標準是指省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的在本行政區(qū)域內適用的污染物排放標準，對于國家水污染物排放標準中已做規(guī)定的項目，可以制定嚴于國家水污染物排放標準的地方水污染物排放標準。關于污染物排放標準的適用，我國法律規(guī)定實行地方污染物排放標準優(yōu)于國家污染物排放標準的原則。

考慮到影響污泥處置與利用的主要因素是污泥存在重金屬超標現象，而城鎮(zhèn)污水處理廠不具備重金屬處理工藝，因此需要在源頭加以控制。2018年地標收嚴了63個污染物項目的排放限值，幾個常見的重金屬污染物項目中，總砷、總鉛、總鎳的排放限值分別降低了90%，總銀降低了80%，總鉻降低了66.7%，總銅60%，總釩、總鋅、總錳各降低了50%，各主要項目的降幅均超過50%。2018年地標中排放限值的大幅降低，必然會導致刑事犯罪入罪門檻的降低，產生大量“罪犯”。對于檢測數據略高于2018年地標但低于2009年地標的案件，是否一律都要用刑法來規(guī)制，一律都要進行刑事處罰，檢察機關應當根據個案的具體情況謹慎把握。由于2018年地標實施時間不長，目前的司法實踐中尚未出現上述情況，絕大多數入罪處理的案件都涉及超標倍數較高，不少行為人排放的含重金屬的污染物或者持久性有機污染物均超過污染物排放標準數數十倍甚至數百倍。但可以預見，隨著2018年地標的實施推進，處于臨界點的案件數量將會上升。

對此，有觀點認為，2018年地標中某些污染物的排放限值過于嚴格，處罰面過大，在實務中，污染物的檢測數據應同時超過2009年地標才能認定構成犯罪，這樣才更為合理。還有觀點認為，2018年地標排放限值的收嚴對于打擊破壞環(huán)境資源刑事犯罪，保護上海生態(tài)環(huán)境具有重要推進作用，因此應嚴格適用2018年地標。

筆者認為，上述觀點都過于狹隘、過于片面。若造成污染的行為發(fā)生在2018年地標施行以前，則應適用2009年地標。若行為發(fā)生在2018年地標施行以后，則應適用2018年地標。但是，由于2018年地標更嚴，在把握時更應謹慎，所以對證據收集、事實認定的要求肯定也會更高、更嚴格。因此，在認定犯罪嫌疑人是否構成刑事犯罪時應當考慮以下幾個影響因素：

1.該場地環(huán)境背景值是否較高。由于在郊區(qū)開設金屬加工作坊的成本較低、監(jiān)管較松散，金山、青浦、奉賢等地集中了較多化工、電鍍小作坊，借助空氣、土壤、地表水、地下水等介質，通過粉塵、雨水傳播等方式使得該場地整體環(huán)境背景值數值較高。近年來頻頻發(fā)生的垃圾隨意傾倒事件，由于未采取任何防滲漏措施，相關的重金屬污染物可能對區(qū)域內地表水和地下水環(huán)境造成損害，且傾倒的固體廢物在無任何防護措施的情況下亦可能對周邊土壤、水體等造成污染，會進一步影響水環(huán)境。如我院辦理的卞某某等4人污染環(huán)境案，其傾倒垃圾的地塊內固體廢物中污染物的遷移轉化使得該區(qū)域地表水中部分污染物項目（總磷、總氮、總錳等）濃度升高，超標嚴重。因此，對于此類情況，首先應當排除是否是由于場地背景值較高才導致了污染物項目超標，應當選取受場地影響較小的對照點，將其與監(jiān)測點位檢測數據進行對照比較，從而真實反映場地內活動對水環(huán)境的影響。

2.是否存在意外事件。“法律不能強人所難”，污染環(huán)境罪的成立須存在主觀罪過，對于主觀上無罪過的事件不能進行刑事歸責。在司法實踐中，確實存在由于意外事件而發(fā)生的超標排污行為。如突發(fā)防治污染措施及相關設備故障，在故障發(fā)生后、發(fā)現前這段時間內的超標排放也是人力所不能抗拒的，不能認定為犯罪。但是，如果行為人明知防治污染設施及相關設備發(fā)生故障，而故意違反有關規(guī)定未及時采取措施，則可能構成污染環(huán)境罪或者其他相應犯罪。"如我院辦理的顧某某等4人污染環(huán)境案，被告人陳某某、周某某在某公司工業(yè)廢水處理車間當班期間，明知污泥處理池排泥管道堵塞，二人未按照標準廢水處理流程操作，擅自使用抽水泵和軟管將生產廢水直接排放入市政污水管道，并于當日將該排污方式告知給前來換班的另兩名操作工顧某甲、顧某乙。此后，四名被告人輪流當班，使用上述方式直接違規(guī)排放生產廢水至市政污水管道。經檢測，該公司廢水處理池排口總鎳、總鉻均超過地標規(guī)定限值的10倍以上，嚴重污染了環(huán)境，后四名被告人分別被判處拘役五個月，緩刑五個月。

3.因果關系是否成立。因果關系是指原因與結果之間決定與被決定、引起與被引起之間的關系。在刑法中，將某一結果歸咎于某人的時候，往往需要查明其行為與結果之間是否存在因果關系。（2在認定行為人的行為是否構成污染環(huán)境罪時，也應當查明是否是行為人的非法排污行為導致水環(huán)境檢測數據超標，從而造成了環(huán)境污染。一般來說，此時應結合個案證據查明涉案企業(yè)的工藝流程，查實過程中每個加工環(huán)節(jié)會產生的污染物質及廢水排放走向，以確定涉案企業(yè)系唯一可能會造成水污染的企業(yè)，從而排除場地內其他企業(yè)非法排污造成水環(huán)境污染的情況。

最高法對于處于臨界點的案件也表示應慎重處理。對于污染物濃度超過2018年地標但沒有超過2009年地標的，或是處于2018年地標的臨界點的，宜充分考慮案件的具體社會危害性，妥善決定是否納入刑事范圍。其中，對于情節(jié)顯著輕微或社會危害不大的，可以適用刑法第13條但書的規(guī)定出罪。

六、結語

考慮到全國統一強制性標準不能完全兼顧各地的實際情況，無法滿足某些地方的具體要求，結合本地地理特點、環(huán)境本底、經濟發(fā)展水平、人口密度、管理機構和人員等情況，制定嚴于國家標準的地方標準，不僅有利于更好地推動國家標準的執(zhí)行，也有助于促進本市企業(yè)承擔社會責任和環(huán)境責任，保護和改善環(huán)境。作為檢察機關，在適用2018年地標時應注意與2009年地標之間的平衡。由于2018年地標總體趨嚴，對于處于臨界點的案件，應當謹慎把握，特別是要注意堅持打擊與服務并重，保護民營企業(yè)、小微企業(yè)等非公有制企業(yè)合法權益，積極營造良好的法治環(huán)境和營商環(huán)境，服務和保障非公有制經濟健康發(fā)展。