數據開放平臺之政務公共數據資源共享簡析

□ 文 鄭玉波 彭 景

1、引言

隨著云計算、大數據技術的迅猛發展，政務大數據已然進入政府管理改革的新范疇。2016年1月，國家發改委印發了《關于組織實施促進大數據發展重大工程的通知》，提出重點支持大數據共享開放，建立完善公共數據開放制度和建立統一的公共數據共享開放平臺體系，探索構建國家數據中心體系，從而優化公共資源配置和提升公共服務水平，建立基礎數據統一平臺與推進部門信息共享，從而推進政府自身管理改革與經濟社會轉型。

針對現有政務公開披露數據碎片化、區域割裂、透明度低、準確性差等一系列問題。以解決問題為出發點，本文從數據開放目錄普查，編制開放目錄、確定開放范圍和對象等方面入手，旨在打破民眾與政務部門機構間的信息不對稱格局，為數據的開放提供堅實的信息支撐。

2、梳理目標

信息資源開放目錄的梳理是對各委辦局現有數據資源可公開、未涉密的部分進行統一梳理和整合，明確各政府部門的業務數據、業務流程以及職能責任，對梳理的數據資源開放目錄進行注冊、編目、維護、審核和發布等，資源梳理目標可分為4個方面：

摸清家底，建立臺賬。理清各部門、各地方政府已有信息系統，數據庫建設情況，摸清各部門、各地方政府已有信息資源，編制政務信息資源目錄清單，為各部門、各地方政府建立政務信息資源“臺賬”。

統一標準，促進共享。通過編制政務信息資源目錄規范，為各部門梳理本單位信息資源目錄提供統一核心基礎元數據，有利于開展各部門數據需求對接，推動各部門政務信息資源的整合共享和公開。

匯聚發布，整合利用。各部門梳理編目信息資源目錄并注冊匯聚到目錄中心，形成本級政務信息資源目錄；將注冊匯聚的目錄發布公開到目錄門戶，實現政府信息資源目錄統一檢索，快速定位和統計分析。

建立機制，維護更新。通過制定政務信息資源目錄梳理以及發布機制，明確各單位的信息梳理，采集，維護，更新的管理責任人。加強部門信息目錄需求對接，推進各部門、各地方政府信息資源目錄維護和更新。

3、梳理原則

分工協作，整體協調。資源目錄的編制需要各委辦局的協調合作，根據各委辦局的職能分工和“三定方案”，對各委辦局進行分工，由項目的業主單位總體對各委辦局的數據資源進行收集、整理和整合工作。

嚴格標準，細化方案。信息資源目錄的編制工作是一項技術性要求較高，涉及各部門的重要任務，必須嚴格遵循《政務信息資源目錄編制指南（試行）》。根據總體工作方案分階段細化目錄編制實施方案，重視目錄編制工作的一致性和連續性。

注重層次，分步實施。在編制具體的信息資源目錄工作中，應采取自上而下、由粗到細、由淺到深、由單個目錄到系統性目錄的方法，將編制工作逐步擴展，要強化上一步工作是下一步工作基礎的操作觀念，把每一步工作都要做到扎扎實實，防止出現偏差，避免造成后續工作的浪費。

上下互動，共同推進。目錄的編制工作需要各部門之間相互配合、及時溝通、協調推進。牽頭部門要加強目錄編制工作的指導，及時開展業務培訓和編制審查工作。各委辦局要認真落實目錄編制工作的有關要求，按時完成工作任務。各部門要注意積累工作中遇到的問題，及時交流會商，積極提出工作意見和建議。

4、開放目錄編制

考慮到數據開放的對象包括個人、法人以及政務部門，為了解決政務數據開放平臺應該有什么數據的問題，根據數據開放對象和側重點不同，需要從方方面面考慮到用戶的最終需求，有針對、有重點和有步驟地進行數據開放調研。從而讓數據開放真正的滿足個人、法人以及政務部門的需求，達到激活數據潛在價值、釋放社會創造力的目的。

4.1、數據開放調研內容

針對個人、法人的調研內容主要包括用戶希望共享的數據范圍、數據內容、數據共享方式、數據更新頻率等。

政務部門既是數據開放的提供者，也是數據開放的接受者。因此在數據開放調研的時候，各個政務部門的需求也是重中之重。需要對各個委辦局的數據開放需求進行收集，整理收集各個委辦局的數據共享需求，包括其它部門需要開放的數據內容、數據范圍、數據共享方式、數據更新頻率、協同權責機制等。

政務部門調研內容主要從以下幾個方面進行普查：

（1）該政務部門各個系統涉及哪些數據，以及基于該數據的業務，即需要該數據為公眾、其它政務部門提供的服務；（2）具體該數據的數據總量、數據內容、數據來源、存儲方式、更新頻率、數據重要性分級、數據共享分級等；（3）明確該政務部門與公眾、其它政務部門的數據交互數據項、核對方式、數據公布權利、數據修改職責、維護頻率等；（4）其它特殊數據調研；（5）具體業務系統所涉及的數據庫表、字段實例。

4.2、開放目錄調研方法

數據開放目錄調研主要針對個人、法人以及政務部門。針對個人、法人的調研可以采取多種方式，例如網上問卷調查，網上需求反饋；線下挑選有代表性的行業、各個等級的職務代表來進行訪談。從而結合線上線下的結果把個人、法人的需求收集起來。

考慮到數據開放調研的廣泛性和影響度，政務部門的調研需要結合共享交換平臺數據資源和實際普查兩種方式來完成。首先需要結合現有的共享交換平臺數據資源來進行數據普查。即通過對現有共享交換平臺數據資源的數據摸底，整理出對應的各個政務部門的數據信息。其次通過和各個委辦局的相關負責人面對面溝通的方式，對其數據情況進行詳細的了解和確認。針對數據權責不明的情況，需要通過制定相關制度例如定期召開聯席會議來解決。最后結合共享交換平臺數據資源的挖掘和委辦局的訪談，出具相關的政務數據普查報告。

經過數據開放需求收集和資源調研之后，要形成具體的數據開放需求報告。把社會上個人、法人以及政務部門的需求進行整理收集，把其需要開放的數據范圍、內容、開放形式等做總結歸納。最終形成多角度、全面的數據開放需求報告。考慮到開放需求是不間斷的、持續的一個過程，因此需要定期對公眾的數據開放需求進行整理反饋，并落實到政務數據開放平臺中來。

4.3、開放目錄編制流程

信息資源開放目錄編制流程包括：前期準備、目錄編制與報送、目錄匯總與管理、目錄更新4個過程。在整個過程中，先梳理框架性目錄，后續實施過程中再根據業務流程關系，業務的先后、崗位關系來確定資源目錄、采集責任和管理責任，再根據數據的需求、前后關系和業務前后關系確定數據是否對外開放和使用。

（1）前期準備

前期準備包括組織準備、目錄規劃和資源調查。

組織準備是指應明確政務信息資源開放目錄編制工作的領導機構和工作機制；目錄規劃是指按照《政務信息資源目錄編制指南（試行）》要求，重點從政務信息資源“類”、“項”、“目”、“細目”分類的角度，制定政務信息資源開放目錄規劃；資源調查是指根據目錄規劃，對各委辦局開展信息資源調查工作。

（2）目錄編制與報送

目錄編制與報送是指根據調查的信息資源情況，按照政務信息資源開放目錄元數據要求，編制生成政務信息資源開放目錄；并通過管理者對編制的目錄進行維護和審核后，及時報送上級主管部門。

（3）目錄匯總與管理

在政務信息資源開放目錄審核過程中發現不符合要求的數據，則退回責任部門，由承擔數據開放平臺的建設單位負責政務信息資源開放目錄，目錄匯總、注冊登記、發布查詢、維護管理等日常工作。

（4）目錄更新

目錄更新是指各委辦局應對本單位發布的政務信息資源開放目錄進行及時更新維護。

5、開放范圍及對象

5.1、數據開放范圍

政務數據開放平臺的數據開放范圍需要分階段、逐步推進，首先選擇性的開放相關委辦局的部分非敏感數據。

按領域選擇開放：信用服務、醫療衛生、社保就業、公共安全、城建住房、交通運輸、教育文化、科技創新、資源能源、生態環境、工業農業、商貿流通、財稅金融、安全生產、市場監管、社會救助、法律服務、生活服務、氣象服務、地理空間、機構團體等公共信息資源，并結合地方特色、企業需求，公眾生活需要拓展開放范圍，深化開放內容，強化動態更新。

凡是不涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私以及法律法規規定不得開放的公共信息資源，都應逐步納入開放范圍，對非涉密但敏感數據，要對原始數據進行脫敏加工后開放。待時機成熟，相關政策辦法更加趨于完善時，再逐步開放更多政務數據，以便惠及民生。

5.2、數據開放對象

在確定數據開放范圍的基礎上，進一步確定數據開放的具體對象，即數據開放目錄。

以市城管局為例：需在開放數據名稱目錄下明確可開放的數據項名稱。如表1所示。

表1

6、結語

盡管政務大數據的潛在價值已逐漸受到重視，但政務大數據的利用目前仍存在一系列頗具爭議性的問題，首當其沖的便是數據所有權。此外，政務大數據利用帶來的利益分配問題如數據的使用與收費規則，以及所有權保護、隱私保護和知識創新之間的矛盾等問題也在倫理價值上存在著討論的空間。

未來的政務大數據開放與共享應在這些領域加強研究的力度，并構建較為成熟的政府大數據開放模型;此外，重視采用績效評估技術對政務大數據的開放與共享情況進行詳細和精確的效果評估、反饋和問責，也將是促進政務大數據開放與共享的一個有效手段。■