新形勢下地方政府融資平臺的融資渠道和風險控制

胡修浩

摘要：一直以來，地方政府融資平臺在振興地方經濟、促進地方發展方面起到了積極作用，是地方政府投融資體制機制創新的重要工具。在當下鄉村振興戰略與新型城鎮化建設的新形勢下，地方政府融資平臺的風險逐漸顯現，本文概述了地方政府融資平臺的相關情況，對地方政府融資平臺的融資渠道和風險進行了深入分析，并根據融資平臺存在的相關問題提出了有針對性的風險控制舉措。

關鍵詞：地方政府融資平臺;融資渠道;風險;風險控制

一、地方政府融資平臺及融資渠道概述

我國的分稅制改革催生了地方政府融資平臺，一方面，改革導致地方稅收收入減少，但與此同時，地方政府在促進地方經濟發展、支持地方基礎設施建設等方面的職能并未減弱，在加之當時財政轉移支付體制機制并不十分健全與完善，這就促使地方“自謀出路”，探索融資平臺建設，融資平臺應運而生。

國家相關機構在發布相關法規條文中將地方政府融資平臺定義為具備地方政府投融資作用的平臺，包含相關的投融資公司;而理論界在相關理論研究中將其定義為地方政府出資建立，為實現政府職能而進行融資的平臺。總之，地方政府融資平臺就是為了政府實現其發展公共事業、振興一方經濟的政府職能而進行籌募資金的平臺，由政府推進建立，但是具有獨立的法人資格，通過正常的投融資經營行為籌集資金。

按照承接的建設項目是否盈利可以分為經營性和非經營性融資平臺。經營性融資平臺是指承接盈利性的項目，平臺在經營的過程中自負盈虧，獨立經營;非經營性的平臺則更加強調公益性，承接的建設項目基于公益目的，為了促進地方經濟的發展、社會的進步，振興城鎮化發展，實現政府的公共基礎設施建設的職能，主要依靠財政撥款。當然，按照平臺的規模，承接項目的范圍與多寡，地方政府融資平臺還可分為大型和小型融資平臺。

從全國范圍來看，股權融資、信托融資、中期票據、城投債以及PPP模式也是地方政府融資的渠道，但是，平臺需要具備相應的條件才能夠選擇上述的融資方式，所以，在融資的實際過程中，多數情況下平臺更多的還是選擇銀行貸款這一方式。

二、地方政府融資平臺的融資風險分析

（一）地方政府資金短缺，融資壓力大

在新形勢下，我國經濟發展由高速發展轉變為中高速發展、健康發展，也就是說，地方政府的收入面臨下行的壓力，地方政府的資金收入減少;同時，財政轉移支付給付地方政府的財政資金也并不足以緩解地方政府資金短缺的壓力。另一方面，伴隨著政府權力的下移，地方政府在振興地方經濟、促進地方公共服務設施方面具有了更多的自主權，也承擔著更多的職責，所以，在資金收入與資金需求存在較大差距的情況下，地方融資平臺就面臨巨大的融資壓力，也面臨著較大的融資風險。

（二）融資渠道單一，過于依賴銀行貸款

當前，從理論上來說，地方政府融資渠道雖然具有較多的選擇，但是在具體的融資選擇上，受平臺實際情況限制，銀行貸款還是作為主要的融資渠道選擇。依賴于銀行貸款，渠道單一，這將給融資平臺帶來較大的風險，單一渠道不易分散風險，一旦融資平臺經營不善，將給地方政府帶來巨大的債務風險，阻礙地方經濟健康發展、阻礙政府促進基礎設施建設職能的實現。

（三）內部管理機制不完善，管理責任不明晰

融資平臺是獨立的法人機構，本應該具備完善的公司管理制度與機制，但實際操作過程中，地方政府融資平臺往往由地方政府主持建立，行政色彩較濃。一方面表現在融資平臺內部的管理機制不完善不健全，缺少相關的制度建設或制度執行不到位，內部管理機制不健全，內部機構設置不健全，缺乏制度的約束，組織機構方面的制約。另一方面，平臺人員配置不合理等問題較為突出，管理責任不明晰，缺乏專業的投融資專業人才，對相關業務不夠熟練與精通，在日常業務操作過程中運營不利，降低了融資平臺的融資效率，增加了融資平臺的融資風險。

（四）杠桿作用被放大，債務風險增加

前文提到，平臺的融資渠道單一，依賴于銀行貸款，而銀行貸款一般憑借的是地方政府的政府信用，在一項對地方政府融資平臺的調查研究中，其資產負債率非常高，也就是說，政府的資金獲得在很大程度上是依賴負債獲得的。與此同時，地方政府承接的項目一般都是當地的公共基礎設施建設等公益性的項目，盈利性非常低，所以長期依賴負債負責資金導致平臺的債務風險非常大，無法保證融資平臺的長期持續穩定發展。

（五）內外監督機制不健全

融資平臺是政府主導建設成立，在融資的日常運營過程中更傾向于使用行政手段，多數情況下，平臺的債務由地方政府或者財政資金償還，也就說說，地方政府融資平臺更關注的是資金來源但對平臺負債率關注度則不夠，并未建立健全有效的負債預警機制，內外部的監督機制不健全，導致融資平臺的風險增加，防控措施不到位，不利于平臺的持續健康穩定運營與發展。

三、地方政府融資平臺的風險控制舉措

現在，我國正在經歷全方面改革的重要時期，鄉村振興戰略和城鎮化發展戰略如火如荼進行，在這樣的國家形式、社會背景下，融資平臺作為為地方政府提供資金來源的重要部分，正日益發揮著重要的作用，對促進一方經濟發展、促進地方振興發展具有重要的意義。為使融資平臺獲得可持續健康經營，控制融資風險并進行市場化轉型是地方政府融資平臺發展與穩定的大勢所趨、必由之路。針對上述分析的融資平臺存在的風險，本文提出如下風險控制舉措。

（一）完善融資平臺的經營管理機制

當下，融資平臺大多由地方政府主持建設，其經營管理與地方政府多有牽連，行政彩色較為濃重。融資平臺作為一個獨立的法人機構，在經營管理過程中應該按照現代企業的管理機制，建立完善的內部組織架構，根據融資平臺的規模設置相關的董事會、監事會等部門。建立并完善平臺的制度建設，對其日常運用管理、融資活動進行明確的制度約束。根據職責需要，進行合理的人員安排，界定人員管理與運營責任，注重提高人員專業素質，從而提高平臺的融資效率、資金使用率、降低負債，促進平臺可持續經營。

（二）拓寬融資渠道

渠道單一是地方政府融資平臺的重要風險因素，依賴于銀行貸款很容易帶來債務風險。為了分散因融資渠道單一而帶來的風險，融資平臺應積極探索適合平臺實際情況的融資渠道，如發行企業債，向符合條件的大眾進行直接融資;可以與具備相應資質的企業進行合作，吸引市場資金的注入，共同開展公共服務設施的建設，從而緩解地方政府的資金壓力，提高項目的運行效率。在基礎建設方面，積極探索PPP模式，探索與社會資金合作共同承接社會基礎設施建設，從而降低融資平臺的融資風險與壓力。

（三）建立債務風險控制機制

防范并控制融資平臺的債務風險能夠在很大程度上降低整個融資平臺的風險，提高平臺的融資效率與效果。平臺應該建立債務總體規模控制機制，在承接建設項目或其他職責需要向銀行貸款的時候，應該通過平臺內部集體決策和專家論證的方式對平臺的債務規模進行控制，結合平臺的實際情況，進行全面的討論、充分的論證，依托平臺的相關數據對在負債的能力和規模做出盡可能客觀合理的判斷與決策，為平臺防范債務風險奠定堅實基礎。

（四）建立債務風險預警機制

融資平臺應當建立債務風險預警機制，盡管前期已經對債務規模進行了充分的論證與控制，但是融資平臺所處的內外環境是不斷變化的，為進一步防范融資平臺的債務風險，還應建立債務風險預警機制。為了保證風險預警的準確性、合理性、客觀性，融資平臺應根據實際情況，采取系統與人雙重預警方式對債務風險進行分析判斷，綜合分析融資平臺的各項負債相關指標，及時進行分析與檢測，對融資平臺的負債情況進行及時的檢測與控制，相關人員也應該進行相互的測算，輔助系統監控，防控融資平臺的債務風險。

（五）完善內外監督機制，提高人員專業素質

融資平臺的風險防控，內外監督機制也是關鍵，從內部來說，應設立專門的機構部門或指定專門的人員對融資平臺的運營及融資操作進行監督，并保證監督部門或人員的客觀性、獨立性。另外，強硬的人員專業素質對融資平臺的風險防控具有重要意義，所以融資平臺應注重選聘或培養內部人員的專業素養。

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