農業PPP項目風險與風險分擔初探

王雪純 敖慧

摘要：在國家政策的支持和鼓勵下，PPP模式在農業領域逐漸得到推廣和發展。農業PPP項目具有資金投入大、風險周期長等特點，其風險分析及風險的合理分擔是項目成功的關鍵環節。本文從農業PPP項目的宏觀風險、中觀風險、微觀風險三個層級入手，詳細剖析了各類風險因素，并且分析了各參與方的風險分擔偏好，為合理分擔農業PPP項目風險，有效降低各類風險的發生概率提供借鑒。

Abstract： With the support and encouragement of national policies， PPP pattern is gradually promoted and developed in the field of agriculture. The agricultural PPP project has characteristics of large capital investment and long risk period， and its risk analysis and rational allocation of risks are key to the project success. Starting from the macro risk， medium risk and micro risk of agricultural PPP project， this paper analyzes various risk factors in detail， and analyzes the risk allocation preference of each participant， so as to provide reference for reasonably sharing risks of agricultural PPP project and effectively reducing the occurrence probability of various risks.

關鍵詞：農業PPP項目;PPP項目風險;風險分擔

Key words： agricultural PPP project;risks of PPP projects;risk allocation

中圖分類號：F283 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2019）13-0010-03

0 ?引言

PPP（Public-Private Partnership，公私合營）作為一種新興融資模式，憑借其自身特點和優勢，在我國取得了突飛猛進的發展，目前，美國、法國等發達國家已成功將PPP項目運用至農業領域，并且有效推進了農業的發展。該項目在農業領域的應用“熱潮”已逐漸開啟，我國也開始深入探索該項目的發展路徑，并力求解決實際運用中的痛點和難點。2016年12月，國家發改委、農業部頒布《關于推進農業領域政府和社會資本合作的指導意見》，明確了農業PPP項目的重點推進領域;2017年2月，中共中央、國務院頒發《中共中央、國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》，明確指出大力推進農業領域政府和社會資本的合作[1]。

但是，由于農業PPP項目初具雛形，當前市場上尚未出現影響力較大的成功案例，而且由于其新興性，實踐中還面臨較多困境。目前，國內對于農業領域PPP項目的研究較為粗淺，對于其風險分擔和管控意識也較為淡薄，加之PPP項目在國內應用發展本就不夠成熟、風險分擔模式不夠完善，因此在農業領域的發展依舊面臨諸多障礙[2]。可見，為使農業PPP項目取得可觀成效，勢必立足于農業領域PPP項目的發展現狀和特點，從各參與方角度出發，識別項目的風險類型和因素，在遵循風險分擔各項原則的基礎上，探索有效控制風險、防范風險的途徑，為農業PPP項目的發展帶來福祉。

1 ?農業PPP項目概述

1.1 農業PPP項目的概念

PPP是政府與社會資本以合作形式共同建設基礎設施、提供公共服務，秉持“利益共享，風險共擔”的理念，從而實現有效減輕政府的財務壓力、轉移風險、降低成本等目標的一種長期合作伙伴關系。

農業PPP項目是指以政府和社會資本為合作主體，以準經營性農村基礎設施為主要投資對象，運用各種PPP管理模式合理分配經營權和使用權，以實現有效解決農村基礎設施供給矛盾、提高其經營管理效率等目標的投資項目。

1.2 農業PPP項目發展現狀

自《中共中央、國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》發布以來，農業領域已逐漸躋身投資領域的領頭者，該意見明確指出，推動和支持政府和社會資本合作，鼓勵更多投資目光轉向農業領域。國家發改委在明確農業領域PPP項目的推進重點時，提出“支持”、“引導”、“鼓勵”三大關鍵詞，就目前農業PPP發展來看，其主要集中于基礎設施領域、產業領域、環保領域、跨領域四大領域。隨著政策改革的不斷深入，農業PPP項目將被進一步開發和挖掘，成為未來幾年投資領域的“香餑餑”。

2 ?農業PPP項目風險分類

根據不同的分類標準，可將農業PPP項目風險分為不同的類別，比如Hastak & Shaked（2000）根據風險層級將其分為國家風險、市場風險、項目風險[3];Grimsey & Lewis（2002）根據風險類別將其總結為技術風險、建設風險、運營風險、收益風險、財務風險、不可抗力風險、政治風險、環境風險、項目違約風險九大類[4];Shen（2006）根據風險來源將其分為內部風險、外部風險和項目層風險[5];吳曉麗（2015）根據項目階段將其劃分為項目立項、招投標、談判、建設、運營、移交、項目全壽命周期風險[6];本文按照項目的系統邊界將其劃分為宏觀風險、中觀風險、微觀風險[7]。

2.1 宏觀風險

宏觀風險，即項目的外部因素導致的風險，這些風險事件雖是由宏觀環境造成的，但會對項目本身產生一定的影響[8]，主要包括政治風險、經濟風險、法律風險、市場風險、自然風險。其中，政治風險是指由政治環境和政策變化等因素引起的風險，主要從政治環境的穩定性、資產征用和國有化、政府反對的可能性、政府信用、政府審批、政府干預等角度分析;經濟風險主要是指宏觀經濟環境變動帶來的風險，主要包括通貨膨脹、利率和匯率變動;法律風險主要是指相關法律法規的頒布或修改而導致的風險，包括法律變更、法律監管力度、稅收政策變更、合同規范性等;市場風險是指由市場環境變化導致的風險，主要包括市場需求變化、市場價格變化、市場競爭及原材料供給等;自然風險則是指由于自然環境因素變動所產生的風險，包括氣象災害、地質條件、氣候環境等等。具體如表1所示。

2.2 中觀風險

中觀風險是指由項目內部因素導致的風險，它與宏觀風險相對應，主要與項目執行過程中的各環節相關，在分析、識別和評估風險時，主要從項目的選擇、設計、建造和運營等角度入手。其中，項目選擇風險主要來自于項目的選擇和融資方案，包括征地、融資方案的可行性、項目對投資者的金融吸引力、融資成本過高等;設計風險主要考慮技術不成熟、設計質量問題、設計變更等因素對項目的影響;建造風險主要是指存在于項目建造過程中的各項風險因素，包括工程質量低下、建造成本超支、建造工期超期、合同變更、施工安全隱患等;運營風險則主要指運營管理階段的各項風險，主要包括運營收入過低、運營費用超支、維護更新成本高、運營安全等等。具體如表2所示。

2.3 微觀風險

微觀風險主要是指由項目各參與方的關系而引發的風險，此類風險雖然也是由項目內部因素引起的，但與中觀風險不同的是，它并不是源自項目自身因素，而是來源于各參與方之間的關系，可進一步劃分為關系風險和第三方風險。其中，關系風險主要包括組織結構的合理性、責任和風險分配不當、權利分配不當、參與者工作方法不同、參與者協調溝通的及時性等因素;第三方風險主要來源于供應商、分包商等第三方參與者，包括供應商、分包商可靠度等等。具體如表3所示。

3 ?農業PPP項目風險分擔及各方偏好

3.1 農業PPP項目風險分擔的概念

風險分擔，即將項目中的各類風險因素按照某種方法在各參與方之間進行分配，以實現降低風險發生的概率、減少風險發生帶來的損失和管理成本，實現各方互惠互利、合作共贏的目的。農業PPP項目風險分擔的關鍵在于：在正確的時間將各類風險因素以合理的方式分配給某一參與方。

在農業PPP項目的實際操作中，社會資本承擔的風險越多，在一定范圍內可以提高項目的運營效率，但是，當社會資本承擔的風險到達某一臨界點后，其對風險的控制能力逐漸降低，因此，存在一個合理的風險分擔區間，使得項目效率最高、收益最大[9]，其具體關系如圖1所示。

由于農業PPP項目本身具有資金投入大、風險周期長等特點，增加了政府和社會資本合作過程中的隨機性和不確定性，因此對風險分擔領域進行深入分析和研究意義重大，不僅可以有效降低風險發生的概率，而且便于及時采取科學的應對措施，從而減少風險發生帶來的損失，大幅降低風險控制成本，提高項目的預期收益，實現各參與方的利益最大化。

3.2 風險分擔的原則

科學合理的風險分擔需要遵循一定的原則，才能確保項目的風險分擔機制能夠為各利益相關者所認可和接受。

3.2.1 公平原則

農業PPP項目的風險分擔方式主要依據合同確定，因此合同內容、合同產生的法律后果應該是公平的，也就是指各方分擔風險的機會應該是均等的，如果違背了公平原則，那么就會導致風險分配傾斜，從而可能降低某一方的合作意愿，難以實現風險分擔的真正意義。

3.2.2 有效控制原則

對項目風險進行分擔時，應該將特定風險分配給對其控制力強的參與方，也就是說，應該按照各參與方對風險的控制能力分配風險，只有這樣，才能充分利用各參與方的風險分擔偏好和優勢，對風險進行有效控制，最大程度降低風險發生的概率并且減少風險發生帶來的損失，達到整體最優。

3.2.3 風險與收益對等原則

風險分擔應該注意風險與收益之間的內在關聯，使得各參與方所能獲得的回報與其承擔的風險相匹配，即當一方負有承擔風險所帶來損失的義務，那么也應該享有獲得與該風險對應收益的權利，該項原則有利于在風險分擔中建立合理有效的激勵制度。

3.2.4 分擔上限原則

各參與方承擔的風險應該設定一個上限，在農業PPP項目的實際操作中，可能會出現實際風險超出預計的可能性，這時應該避免某一方承擔所有的風險，否則將會挫傷該方實施項目的積極性，進而降低項目整體的運行效率。

3.2.5 動態實時原則

由于農業PPP項目的投資建設及運營期較長，很多不確定因素會影響項目運行的穩定性，各參與方不可能準確預測未來可能發生的事項，因此各方需要對風險進行動態追蹤，隨時監測風險的變化趨勢，以便在新形勢下對風險進行重新識別并及時調整風險分擔框架，使得風險分擔機制更具靈活性。

3.3 農業PPP項目各方風險分擔偏好

3.3.1 公共部門風險分擔偏好

公共部門指的是以政府為代表的相關機構，其主要目的是實現社會經濟效益最大化，其更看重為基礎設施建設吸引社會資本，從而減輕政府的財政壓力。公共部門具有一定行政職能方面的技術偏好和優勢，因此在農業PPP項目中，更傾向于承擔政治風險和法律風險，比如對農業PPP項目進行前期投資分析、對相關文件進行審批以及土地的取得等，都應該由更具有控制力的公共部門承擔。

3.3.2 私營部門風險分擔偏好

私營部門主要指私人投資方，其主要目的是獲得盡可能多的投資回報。私營部門在農業PPP項目中具有一定的資金、管理經驗、建造技術等優勢，因此主要承擔項目建造和運營過程中的大部分風險，例如，私營部門可以利用自身融資、設計、施工等方面的優勢組建一支高效的項目管理團隊，以準確識別農業PPP項目中的工程質量、進度等風險并及時采取應對措施和解決方案。

3.3.3 雙方共同分擔的風險

農業PPP項目中還存在一些雙方控制力均較低的風險因素，例如經濟風險、自然風險等，對于通貨膨脹、利率變動、匯率變動、不可抗力等因素，公共部門和私營部門的偏好意愿均較低，雙方可以協商溝通并輔以有效的激勵措施進行分擔，以達到風險和收益對等的目的。

4 ?結語

農業PPP項目風險包括宏觀風險、中觀風險和微觀風險，這些風險無法完全規避，但是可以通過合理的風險分擔均衡各方的風險和收益，使項目參與各方實現合作共贏，推動項目的順利進行。農業PPP項目覆蓋面較廣、種類較多，例如土壤修復、農業節水及防污、育種基地、現代漁港建設、動物福利等都屬于農業PPP項目的范疇，在實際操作中，還應該根據項目本身的特點，結合上述風險因素、風險分擔的原則和各參與方偏好，依據項目的實際情況建立適合特定項目的風險分擔機制，以實現各利益相關者權力、利益、責任的相互匹配和制衡。

參考文獻：

[1]趙晨.農業PPP：現狀及重難點分析[J].新理財（政府理財），2018（05）：32-34.

[2]熊超男，孟禹彤.基于項目參與者分擔視角下的農業綜合開發PPP項目風險研究[J].昆明理工大學學報（自然科學版），2016（01）：119-123.

[3]Hastak M， Shaked A. ICRAM-1： Model for international construction risk assessment[J]. Journal of Management in Engineering， 2000， 16（1）： 59-69.

[4]Grimsey D， Lewis M K. Evaluating the risks of public private partnerships for infrastructure projects[J]. International Journal of Project Management， 2002， 20（2）： 107-118.

[5]Shen L Y， Platten A， Deng X P. Role of public private partnerships to manage risks in public sector projects in Hong Kong[J]. International Journal of Project Management， 2006， 24（7）： 587-594.

[6]吳曉麗，顧偉紅.鐵路PPP項目融資風險識別與量化管理研究[D].土木工程建造與管理，2015.

[7]Li B， Akintoye A， Edwards P J， et al. Perceptions of positive and negative factors influencing the attractiveness of PPP/PFI procurement for construction projects in the UK ：findings from a questionnaire survey[J]. Engineering， Construction and Architectural Management， 2005， 12（2）： 125-148.

[8]郭婷婷.PPP模式風險分擔研究[J].現代經濟信息，2016（07）：287-288.

[9]張曾蓮，郝佳赫.PPP項目風險分擔方法研究[J].價格理論與實踐，2017（01）：137-140.