新時代長沙市公共文化服務體系建設研究

鄭后建

（湖南商學院湖南經濟改革與發展研究中心湘商研究中心，湖南長沙 410205）

公共文化服務體系，一般指面向大眾的公益性的文化服務體系，主要是指與公共文化有關的理論研究、精品創作、知識傳授、傳播、娛樂、傳承、農村文化等七個方面內容的集合。在新時代，加強公共文化服務體系建設對早日全面建成小康社會和提高國家地區文化軟實力，尤其是對實現人民對美好生活的向往都具有十分重要的意義。長沙作為我國長株潭城市群“兩型社會”示范區的龍頭城市，“娛樂之都”、“國家歷史文化名城”的名聲早已為世人熟知，但在新時代，如何引領文化達到新高度，尤其是公共文化服務進入新征程，如何能夠將“文化長沙”建設得更加多姿多彩，正在考驗著長沙的執政者和建設者。

1 長沙市公共文化服務體系建設取得的成就

總體而言，經過多年建設，已逐步形成公共文化服務“設施網絡化、供給多元化、城鄉一體化、服務普惠化、活動品牌化、機制長效化”的“長沙模式”，繼躋身國家公共文化服務示范區之后，最近又入選公共文化服務標準化國家試點城市。具體來說，一是建立了較為完備的公共文化政策法規體系；二是形成了較為完善的公共文化服務設施網絡（共63家長沙市公共文化服務設施的具體分類參見表1、表2）；三是開展了喜聞樂見的公共文化服務活動（最新最近的如2017年長沙“杜鵑花”藝術節、2018年長沙新年音樂會等）；四是塑造出具有湖湘特色的公共文化品牌，一大批獲獎電影電視劇《雍正王朝》、《恰同學少年》，湖南衛視《快樂大本營》、《天天向上》、《我是歌手》等湖湘特色文化品牌早已在全國具有一定知名度和影響力。

2 長沙市公共文化服務體系建設存在的問題

2.1 公共文化服務提供主體勢單力薄

建設公共文化服務體系，需要各類公共文化服務主體的共同參與。政府只是做好引領者和協調者的角色，只負責提供基本的公共文化服務，確保滿足公民基本文化權利。而將相當一部分權力返回于社會和市場，通過引入市場機制直接或間接地提供其他公共文化服務。而現實的情況是，長沙市公共文化服務供給基本由政府承擔，其他公共文化服務主體的積極性不高，參與性不強，主體作用和自我服務能力偏低。這樣形成的結果，一是政府投入的資金和精力有限，導致公共文化設施總量尚顯不足；二是已有的公共文化設施得不到正常有效利用，導致資源閑置和浪費；三是文化服務內容沒有特色和亮點，不能很好地與實際文化需求對接，導致惠民目的難以實現；四是資金實際投向不平衡，導致出現重硬件輕軟件、重市區輕社區、重城市輕鄉村的現象。

2.2 公共文化服務保障體系建設不足

公共文化服務體系的健康運行客觀上需要相應的保障體系作支撐，而目前長沙市公共文化服務保障體系仍有欠缺。在法制保障方面，長沙市相對于經濟、教育等領域的立法而言，在公共文化方面的立法是滯后的，主要是至今未能制定一部關于公共文化服務體系方面的法規。目前僅有《長沙市歷史文化名城保護條例》、《岳麓山風景名勝區保護條例》等少數法規，且較為分散。在資金保障方面，以2012年為例，長沙市文化體育與傳媒3.20億元，僅占當年長沙市本級公共財政預算支出238.40億元的1.34%。橫向對比，山西省非省會城市的晉城市同一年文化體育與傳媒支出占當年晉城市本級公共財政預算支出的4.23%?？梢?，長沙市公共文化服務上的投入還是偏低，經費依然偏少，從而不利于充分有力地開展多種文化活動。

2.3 公共文化服務信息體系建設滯后

當前，長沙市公共文化服務信息體系仍存在總體建設滯后問題，嚴重影響了長沙市公共文化服務活動的正常開展。一是在長沙市公共文化服務信息提供主體上的混亂。長沙市文廣新局作為長沙市文化主管單位本應承擔起信息匯總集中發布的職責，但事實上長沙市文廣新局下屬單位的活動都是以各自名義對外發布的，從而導致公共文化服務信息體系零散和信息化水平不高。二是在長沙市公共文化服務信息提供時間上的滯后。主要表現為一般都是以通訊稿、匯報稿等形式進行的總結和宣傳，而忽視了前期的預告性信息發布和后期的跟蹤性信息反饋，從而降低了民眾的知情度。三是在長沙市公共文化服務信息傳播技術上的落后。主要表現為發布信息采用傳統的網站、海報等形式居多，而運用微博、微信等新媒體手段偏少，從而難以滿足現代化的傳播需求。

表1 按所屬單位分類長沙市公共文化服務設施（單位：家）

表2 按類型分類長沙市公共文化服務設施（單位：家）

2.4 公共文化服務監督評估體系不夠健全

目前長沙市公共文化服務監督評估體系缺乏規劃和指導，未能形成客觀的衡量標準。各個部門大多根據自身需要、自我感覺、自行開展活動，并且原則性的規定多，操作層面的辦法少。許多文化活動在籌備的時候，缺乏對群眾需要的了解，缺少對活動效果的關注；在開展的時候，又缺乏行之有效監督評估體系的保障。而恰恰在公共文化服務監督評估工作中，民眾的反映和反饋是最重要的，公共文化服務體系水平高低和后續公共文化服務體系不斷完善的支點和發力點也在于此。從長沙市公共文化服務體系實際考核評估來看，也是以內部考核為主，以材料形式、層層匯報居多，這種目標式考核上級主管部門大多關注下級文化機構工作量的多少，而不是具體完成質的高低。加之開放性不夠，公眾參與度較低，考核結果的可信度自然也大打折扣。

3 導致長沙市公共文化服務體系建設存在問題的原因

3.1 政府職能定位不夠清晰

一是政府職能越位，管了不該管的事情。對政府、市場、企業、中間組織、個人等的定位不夠明朗，導致政府做了許多原本是由市場或企業、中間組織等去做的事情。二是政府職能錯位，內部較為混亂。這主要是受傳統政治體制的影響，由于在文化服務上過于細致的分工，導致政府各個部門出現某些職能上的錯位或重合。三是政府職能缺位，該管的事情沒有管。總是認為文化建設不如經濟建設重要，搞文化建設不如抓經濟發展，導致文化工作“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”。

3.2 服務主體作用發揮不夠

服務主體相對單一是首當其沖的問題。長沙市公共文化服務的提供主體目前主要還是依靠政府和各級文化事業單位，非政府組織、企業、社會的主體作用偏弱。其次是群眾的主體作用不夠。雖然長沙市在公共文化服務體系建設方面取得了不小的成就，但是離人民創建、人民參與、人民享受的目標還有較大差距，社會力量薄弱。再就是非政府組織等發展緩慢。由于上述種種原因，導致眾多民間組織、社會化組織參與長沙市公共文化服務體系建設的熱情不高，在其中的地位不高，應發揮的作用不夠。

3.3 文化管理機制不夠健全

主要表現為重建設輕管理，很難綜合反映公共文化服務的投入、產出和運行狀態。一是發展規劃不到位。目前僅有市級層面的公共文化服務體系建設工作規劃，各個區縣市的工作規劃，僅停留在宏觀層面，街道、鄉鎮一級的規劃更是流于形式。二是運行機制不健全。文化管理部門政出多門，各自為政，難以協調，遠沒有形成“政府主導、社會參與、市場化運作”的整體格局。三是考核機制不完善。沒有開展相應的公共文化設施監督、檢查、考核和評估，導致后續運作效率低下。

3.4 文化體制改革不夠徹底

一是對文化事業和文化產業的聯系與區別認識不清。尚未認識到文化事業滿足的是全體社會大眾的共同需求、是基礎，文化產業滿足的是社會大眾的多樣化需求、是提升。二是存在既得利益者的阻撓和干擾。某些文化管理部門和某些地區的既得利益者不愿意放棄本部門和本地區的利益，不愿意將優秀文化資源分享出去。三是文化管理部門對市場經濟發展規律認識不足。相較于經濟手段和法律手段，更熱衷于使用行政手段和行政命令管理文化發展。

4 新時代長沙市公共文化服務體系建設的對策建議

基于以上分析，長沙市應該在充分借鑒發達國家（如美國）和國內先行城市（如杭州市、太原市）開展公共文化服務體系建設先進經驗的基礎上，結合自身實際情況，提出相應對策。

4.1 加快推進文化體制改革

2014年2月，中共中央通過了《深化文化體制改革實施方案》，為文化改革發展明確了路線圖、時間表和任務書，并提出要把好改革的方向盤，抓住改革的著力點，堅持改革是動力、發展是主題，不斷創新文化體制機制、促進文化繁榮發展。為加快推進國家公共文化服務標準化試點工作經驗向全國推介，長沙市必須致力于推進全面深化文化體制改革工作。一是要明確政府主導發展文化事業，并加大對文化產業發展的政策扶持力度。同時，充分利用二者的互補性，在發展文化事業的同時繁榮文化產業。二是要徹底打破既得利益者的束縛，重新梳理文化行政部門隸屬關系和權責設置，平衡地區間的文化資源，實現公共文化服務的均等化。三是變革文化行政部門管理方式，更多以服務為主。具體要將直接、微觀管理轉變為間接、宏觀管理，將過多的使用行政手段轉化為法律手段與經濟手段。

4.2 形成公共文化服務參與機制

以美國為例，政府能夠憑借少量的財政資金推動龐大而復雜的公共文化服務體系得以建立并成功運行，一個重要的原因在于能夠最大限度地調動社會資源，充分發揮市場機制與政策優勢。所以今后長沙市政府必須努力實現的一個目標便是學習國外尤其是美國經驗，充分發揮非營利機構和非政府組織在公共文化資源中的獨特配置作用，積極推動第三方組織的建立與發展。一是進一步強化政府的主導職能，在思想、政策和工作重心上，對公共文化服務體系建設給予實實在在的支持。二是積極引導非政府組織廣泛參與，主要是加大力量扶持非政府組織的發展，在成立、注冊、運作等方面給予政策傾斜。三是鼓勵盈利性組織積極參加，采取政府購買文化服務或企業參股等方式加入公共文化服務體系建設。最后就是突出公民的主體性作用，因為建設公共文化服務體系的最終目的還是為了使民眾得到實惠。

4.3 完善公共文化服務管理機制

構建新時代公共文化服務體系離不開充滿生機與活力的體制機制作為支撐。對于長沙市而言，一是優化文化發展規劃，主要是依據上級文件精神并結合本市實際情況進行安排，同時對提出的各項任務各司其職、各負其責，予以落實落細。二是健全公共文化服務運行機制，努力形成“政府主導、社會參與、市場化運作”的基本格局，針對公益性文化事業和經營性文化產業，切實加強宏觀指導，科學進行分類管理，同時積極將采購、外包、補貼、授權等市場化手段引入文化領域，穩步推進公共文化服務的市場化探索，增強政府服務與管理能力。三是完善公共文化服務考核評估體系，在《湖南省公共文化服務機構績效考核辦法》的指導下，出臺相關辦法或條例，對經費投入、基礎設施、工作業績等進行全面的測評、考核與監督，同時加強對民眾需求的反饋機制建設，以人民的滿意為最終衡量標準。

4.4 推動公共文化服務體系創新

創新是發展社會主義先進文化的不竭動力。在新形勢下，長沙市公共文化服務體系建設還需要不斷推動創新驅動工程。一是供給主體創新，在現有基礎上扶持民間文化團體，豐富群眾業余文化生活，促進企業和社區互動，引導企業主動參與社區公共文化建設。二是合作方式創新，將政府與社會資本合作模式（簡稱“PPP模式”）推廣應用到公共文化服務領域，實現投資主體多元化。三是運行機制創新，圍繞人民群眾需求，探索使人民群眾方便參與、快捷分享公共文化服務的途徑，構建信息暢通、互動性強的運行機制。四是融合機制創新，重中之重是促進科學技術與公共文化服務的深度融合，將網絡技術、數字技術等現代信息技術和傳播手段應用于公共文化服務體系建設，從而使文化內容更加生動、文化傳播更加快捷、文化影響更加深遠。

最后，打通公共文化服務“最后一公里”應成為重中之重。如推動公共文化設施向社區田間、城鄉基層延伸，真正實現與服務對象之間的“零距離”；創作更多群眾喜聞樂見的文化產品，讓公共文化服務直“接地氣”；文化工作者想方設法做群眾的“貼心人”等。