軍民聯保低空空域安全穩定問題探析

粘晨磊

（國防大學軍事管理學院，北京 100091）

低空空域是指真高1000米以下的空域。隨著我國航空業的不斷發展和低空空域改革的不斷推進，我國低空空域飛行活動愈加錯綜復雜，低空空域的管控出現諸多新情況新問題，給領空安全和社會穩定帶來了嚴峻的挑戰。低空空域的管理和使用是軍民雙方共同的責任和義務。因此，分析查找低空空域安全穩定存在的矛盾問題及其誘因，加強研究軍民聯合管控低空空域的對策措施，確保低空空域的安全穩定具有重大現實意義。

1 低空空域安全穩定存在的問題

1.1 不明空情頻發，加大空防值班壓力

近年來，我國低空不明突發情況的數量呈現遞增趨勢，其中大部分空情為“低慢小”目標。“低慢小”目標指具有飛行速度較小、不易被雷達發現、低空飛行等全部或部分特征的小型航空器和空飄物，主要有輕型和超輕型飛機、輕型直升機、滑翔機、三角翼、動力三角翼、滑翔傘、動力傘、熱氣球、飛艇等有人目標和航空模型、航天模型、小型無人機、空飄氣球、風箏、系留氣球、孔明燈等無人目標。此類目標違規飛行、空中失控等情況嚴重擾亂空管秩序，已經成為軍隊日常防空作戰值班需要處置的一個主要內容，導致空防指揮機構和部隊頻繁轉進、飛機接續起飛、值班人員壓力倍增，付出了高昂的軍事、經濟、人力代價，嚴重影響了軍隊空防作戰值班秩序。

1.2 防范處置較難，影響國家空防安全

隨著低空空域的不斷開放，我國各類通用航空器和空飄物空中活動愈來愈多。因其具有獲取便利、種類繁多、隱蔽突然、規避能力強等特點，各類人員可以在各種時機和各種地域進行操控，難以預測，防范處置難度較大，給國家領空安全帶來較大威脅。一方面，個人愛好者違規使用滑翔傘、動力傘、無人機等等進行飛行活動，雖然滿足了個人需求，卻嚴重擾亂空管秩序，甚至有部分人員對我軍地重要涉密場所進行航空拍攝，引發嚴重問題。另外，敵對勢力在境內或境外施放攜帶偵照設備的空飄氣球、無人機等，有目的的對我進行電磁、攝像等偵察，試探我空防能力，甚至投放宣傳單、破壞我重要設施等，危害極大。而且，剛發現時敵我難辨、虛實難分、處置較難，嚴重威脅我空防安全。

1.3 空中相撞難控，威脅空中飛行安全

目前，應用于公共服務、經濟建設、航空消費等各種類型的通用航空蓬勃發展，加之軍隊低空超低空訓練飛行強度日益加大，低空空域的飛行流量與日俱增，飛行密度變大、矛盾突出，給低空飛行相撞帶來很大隱患。另外，低空空域通信、導航和雷達等未實現全覆蓋，飛行盲區較大，地面服務保障管理能力較弱，而且大部分通用航空器機載設備簡單落后，與地面溝通聯絡不暢通，尤其是發生突發情況，臨機改變飛行航線航路，很難及時與地面進行溝通，也就無法及時調控其他軍民航航空器緊急避讓，極易發生相撞事件。還有部分人員法規意識缺失，空防意識淡薄，無計劃飛行，更是容易造成撞機事故，嚴重威脅空中飛行安全。

1.4 恐怖肇事易發，破壞社會安全穩定

熱氣球、小型無人機等通用航空器，因成本低廉、操控簡便、不易發現、難以控制等，極易被恐怖分子、極端組織或敵對勢力進行改造使用，對我邊疆地區、大中城市甚至首都地區投放生化毒劑、易燃易爆物品進行恐怖襲擊，甚至蓄意制造空中爆炸、相撞事件等。一旦發生此類事件，影響范圍廣、破壞程度大，將給人民群眾生命財產、國家軍政中心、政府首腦等造成極大危害，甚至給國內外輿論帶來極大影響，破壞社會公共安全，影響社會穩定。

2 低空空域問題多發的致因分析

2.1 人員觀念淡薄

低空空域存在的諸多問題，其根本原因在于人員思想意識淡薄。主要體現在兩個方面：一是空防意識淡薄。大部分地方人員對我國空防機制缺乏了解，不清楚軍隊全天候作戰值班保障空防安全，不重視空中安全的重要性，沒有國防意識，對違規飛行等問題產生空防安全和國家主權的嚴重危害性認識不足。二是法規觀念淡薄。部分通用航空管理人員和從業人員對低空空域的改革認識片面，缺乏航空管理飛行基本常識，不知法不懂法不守法，不按照正常程序審批，依法飛行觀念相對較弱，甚至自己做了違規違法的事情還不清楚。空防意識和法規意識淡薄成為低空空域問題多發的內在原因。

2.2 法規制度缺失

隨著低空空域改革的逐步推進，相關的法規體系雖然初步形成，但從實踐看，仍然存在不細致、不全面、不完整、層級低等問題，未形成一套完整的法規體系。一是缺少基本法規。目前僅《民用航空法》法律層次高，但其中涉及低空空域的條款較少，相對簡單、內容寬泛、實用性差，不能總體統籌低空飛行活動。二是規定不細致。我國頒發了《通用航空飛行管制條例》，內容不詳實不全面，對通用航空的運營規則、飛行規則，以及機場的使用、建設等諸多問題未明確。三是懲處力度小。部分法律法規雖然對違規飛行等行為進行了處罰規定，但是標準不細、力度較輕，執法時靈活性較大、威懾性較小，對違規人員未造成壓力。

2.3 管理機制僵化

目前，我國通用航空管理與公共運輸航空基本相同，然而通用航空與公共運輸航空運行存在諸多不同。一是公共運輸航空是按照提前規劃的航路航線飛行，其飛行高度、速度、航向基本固定，與軍機的飛行在籌劃時可減少沖突，實施階段不需要太多調整。二是公共運輸航空的技術水平比較高，在空中臨機協調的事情較少，而通用航空飛行空域動態變化，其飛行高度、速度、航向需要不斷協調，涉及的管制區較多，審批繁瑣，時間周期長，難以滿足任務需求。運行管理機制落后問題，導致通用航空與管制部門溝通渠道不暢，信息傳達不及時，低空空域資源利用率低，在個人利益驅使下，部分人員違規違法操作，導致事件多發。

2.4 管控能力有限

受裝備性能、技術水平、人員素質等方面因素制約，我國管控通用航空器的能力水平存在較大差距。一是目前我國軍民雷達預警體系未實現低空空域的全覆蓋，低空預警探測能力較弱，存在盲區，難以準確連續全面掌握和實時跟蹤目標飛行動態，“看不到”問題突出，空中監控和管理能力有限。二是在諸多區域，通信手段不足，通信設備受不同程度的干擾，信號較弱，不能進行時時的溝通，“聯不上”問題突出，空中調配協調能力較弱。三是在遇有空中“低慢小”違規飛行時，受目標特性、武器裝備性能、人員能力素質等方面因素制約，處置難度較大，很難準確查證，快速有效處置。

3 軍民聯保低空安全穩定的對策

3.1 軍民聯合加強宣傳教育

軍民多手段全方位加強低空航空器從業者思想教育，提高行動的自覺性，是確保低空空域安全穩定的內在措施。一是綜合使用電視、報刊等傳統媒體與微信公眾號、移動傳媒等新媒體相結合的方式，多手段加大相關政策法規的宣傳力度，實現全民覆蓋，提高法規意識。二是軍隊對通用航空公司、相關企事業單位常態化開展專題輔導講座，有重點的對通用航空管理、飛行人員進行教育，宣講日常防空的重要意義、違規飛行的嚴重危害性等等，提高國民空防安全意識。三是定期對通用航空從業人員進行針對性培訓，強化專業技能和職業道德，提高人員業務技能水平和法規素養，從而提高從業人員的自覺性。

3.2 健全完善相關法律法規

完備的通用航空器法律法規體系，是確保低空空域安全穩定的基本前提。一是加緊完善現有低空空域飛行法律法規，制定國家低空空域管理的規則，完善通用航空法，明確低空空域飛行航空的生產標準、銷售渠道、監管制度等關鍵內容，制定成體系的低空空域的管制、監督、保障規則。二是通過法規細化軍民航管制人員在低空空域的權責，明確執法主體、執法權限、履行義務等，形成責權統一、相互銜接的權力、責任、義務體系。三是將低空空域違規人員和單位懲罰規則寫入法規，加大懲治力度，細化處罰處罰標準，形成違規必罰、逢罰必重的法規制度，促使相關人員不敢違規、不能違規、不想違規。

3.3 改進軍民聯合管制機制

優化軍民聯合低空空域管制機制，形成高效、快捷、安全的運行模式，是確保低空空域安全穩定的重要手段。一是建立完善軍民信息傳送溝通機制，密切順暢的協同，實現軍地管制部門、地方公安政府信息的快速準確傳遞，從空域的分配使用、飛行活動的調配、突發情況處置等各個環節實現有效的協同。二是規范通用航空器的注冊使用、人員登記、計劃審報、報批審查等機制，使得日常管理能夠合理合法、程序簡化、安全有效、正規有序的常態化運行。三是建立軍民聯合處置低空空域突發情況的處置機制，參照突發事件，對威脅程度進行分級分類，窮盡各種情況類型，制定軍民聯合處置預案，細化軍民應急處置流程，提高處置的科學性、合理性，確保遇有情況，能夠快速有效處置。

3.4 軍民聯合加強能力建設

軍民聯合加強低空空域管制配套設施能力、管制人員能力建設，提高管制的能力水平，是確保低空空域安全穩定的重要保障。一是加強技術裝備研制，大力創新導航衛星、探測雷達、低空通信等的技術裝備研發，同時加強通用航空器機載設備的研制配備，建立自動智能化自動監視系統，軍民進行技術互補、優勢互惠、深入融合，實現軍民航同步改革、同步發展、同步提高，不斷增強空中服務保障和管制能力。二是加強管制人員能力培訓，在相關軍民院校建立相關培訓機構，軍民院校充分發揮自身優勢，建立健全通用航空管制相關學科內容，加強師資力量建設，完善培訓制度機制，管制人員進行軍民院校雙向學習培訓，培養具有專業性、復合性、創新性人才隊伍。三是組織軍民常態化聯合處置演練，針對經常發生的違規飛行事件，研究事發的特點規律，不同階段有針對性的進行聯合處置演練，使得管制人員熟悉處置預案、處置流程、處置要點，提高軍民聯合處置能力，確保低空空域的安全穩定。