強(qiáng)化財(cái)政支撐體系 推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

鄭州 張藝

以新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)“三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展是加快中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)中原崛起和M市富民強(qiáng)市的根本途徑。近年來， M市堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，不斷加大財(cái)政支持力度，創(chuàng)新投融資機(jī)制，積極推動(dòng)城市新區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，大力支持教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐作用不斷加強(qiáng)。

一、財(cái)政支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要做法

1.拓寬資金投入渠道。通過本級(jí)安排、爭(zhēng)取上級(jí)支持、整合項(xiàng)目資金，不斷加大對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的財(cái)政支持力度。2017年，M市財(cái)政籌措落實(shí)15206萬元，通過基礎(chǔ)設(shè)施貸款貼息、投融資平臺(tái)增資補(bǔ)助等方式，支持全市12個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和城市新區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);籌措落實(shí)城鎮(zhèn)化建設(shè)引導(dǎo)資金7956萬元，支持全市已形成一定產(chǎn)業(yè)和人口規(guī)模、基礎(chǔ)條件好的中心鎮(zhèn)發(fā)展成為小城市;統(tǒng)籌落實(shí)資金3.05997億元，采取先建后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式，支持全市新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。通過不斷拓寬資金投入渠道，為M市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供強(qiáng)有力資金保障。

2.創(chuàng)新融資機(jī)制。不斷創(chuàng)新融資理念，初步實(shí)現(xiàn)了多平臺(tái)、多渠道、多方式融資。一是搭建了三個(gè)政府投融資平臺(tái)，分別是M市行政事業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)投資有限公司、教育投資公司和農(nóng)業(yè)發(fā)展投資公司，加強(qiáng)與金融部門密切聯(lián)系，積極籌措資金，重點(diǎn)支持城市新區(qū)、城中村改造、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和重點(diǎn)工程基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)多平臺(tái)融資。二是組建M市國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理局，對(duì)全市國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行清查、整合，將有效資產(chǎn)注入融資公司，在此基礎(chǔ)上，通過國(guó)有資產(chǎn)整合盤活、與金融機(jī)構(gòu)合作、爭(zhēng)取上級(jí)資金支持等手段，實(shí)現(xiàn)多渠道融資。三是采取打捆成片式開發(fā)、資源置換式開發(fā)等方式引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，以土地?fù)Q項(xiàng)目，以項(xiàng)目促發(fā)展，引導(dǎo)資金投入城市新區(qū)建設(shè)、城中村改造和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)多方式融資，促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

3.強(qiáng)化財(cái)稅政策激勵(lì)。一是強(qiáng)化對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的激勵(lì)。對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和城市新區(qū)實(shí)行“核定基數(shù)、超收全返、一定三年”的財(cái)政激勵(lì)政策;對(duì)入駐產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的項(xiàng)目，除中央規(guī)定的收費(fèi)項(xiàng)目外，免去各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi);產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)的土地出讓凈收益返還產(chǎn)業(yè)集聚區(qū);對(duì)投資商在集聚區(qū)內(nèi)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房給予一定補(bǔ)助，對(duì)進(jìn)入集聚區(qū)的企業(yè)給予所得稅地方留成部分相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)。二是強(qiáng)化對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)的激勵(lì)。市財(cái)政每年預(yù)算安排獎(jiǎng)補(bǔ)資金，采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式，對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)的規(guī)劃、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展給予資金扶持。通過強(qiáng)化財(cái)稅政策激勵(lì)，發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用，引導(dǎo)社會(huì)資金向經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)聚集、向城鎮(zhèn)化建設(shè)聚集。

4.探索財(cái)政資金整合。加大城鎮(zhèn)化建設(shè)資金以及交通、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、文化、水利等城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金的整合力度，集中財(cái)力辦大事，重點(diǎn)支持城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。同時(shí)，按照“性質(zhì)不變、渠道不亂、各計(jì)其功、捆綁使用”的原則，積極爭(zhēng)取和捆綁使用各類涉農(nóng)項(xiàng)目資金，發(fā)揮涉農(nóng)項(xiàng)目資金在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的整合集聚效能。

5.加強(qiáng)財(cái)政資金管理。完善財(cái)政資金管理辦法，放大財(cái)政資金使用效應(yīng)，切實(shí)解決好建設(shè)資金不足的難題，調(diào)動(dòng)加快城鎮(zhèn)化建設(shè)工作積極性。進(jìn)一步強(qiáng)化重點(diǎn)項(xiàng)目資金審核工作，積極發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)的作用，進(jìn)一步完善事前、事中、事后的全過程監(jiān)管機(jī)制，確保新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目有重點(diǎn)、有計(jì)劃，保障資金運(yùn)作的安全，確保有限的財(cái)政資金發(fā)揮最大地使用效益。

二、存在的主要問題

1.城建資金缺口大與政府還貸壓力大問題并存。新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)涵蓋五級(jí)城鎮(zhèn)體系，涉及基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、環(huán)境治理等多個(gè)方面的系統(tǒng)性工程，建設(shè)資金需求巨大。近年來，盡管全市各級(jí)財(cái)政不斷加大新型城鎮(zhèn)化建設(shè)支持力度，但目前我市仍屬于吃飯財(cái)政，財(cái)力相對(duì)緊張，城建資金缺口較大。同時(shí)，市縣政府還存在還貸壓力較大的問題。

2.融資機(jī)制不夠靈活。主要表現(xiàn)為融資渠道單一、融資能力低、融資結(jié)構(gòu)不合理等方面。多數(shù)地方城建資金主要依靠土地運(yùn)作或其它財(cái)政投入，地方政府融資平臺(tái)也主要面向大的國(guó)有商業(yè)銀行采取銀行貸款形式，融資渠道相對(duì)單一，一旦政策發(fā)生變化，就很容易出現(xiàn)融資難題。尤其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，在財(cái)力十分緊張、銀行貸款又沒有出路的情況下，多采取“以地籌資”、“集資建設(shè)”、“借資建設(shè)”三種模式，雖能暫時(shí)解決資金困難， 但發(fā)生的債務(wù)在償還和化解方面缺乏有效手段。

3.支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的有關(guān)財(cái)政資金難以形成合力。以涉農(nóng)資金為例，2017年M市財(cái)政農(nóng)林水事務(wù)支出達(dá)63.776億元，比上年增長(zhǎng)21.2%，從規(guī)模上看各項(xiàng)涉農(nóng)資金較為可觀，而且遞增幅度還在逐年加大。但是，涉農(nóng)資金點(diǎn)多面廣、管理分散，難以形成合力，不利于加快新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進(jìn)程。盡管M市就整合涉農(nóng)資金方面也進(jìn)行了積極探索，出臺(tái)了一些政策，但缺乏國(guó)家或省級(jí)層面的政策依據(jù)，基層整合涉農(nóng)資金的違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)較高。

4.產(chǎn)業(yè)支撐仍較薄弱。產(chǎn)業(yè)是立城之本，強(qiáng)城之基。盡管M市近年來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷加快，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位得到加強(qiáng)，服務(wù)業(yè)發(fā)展明顯提速，但是產(chǎn)業(yè)整體上仍然是全而不優(yōu)、大而不強(qiáng)，結(jié)構(gòu)性矛盾突出。第一產(chǎn)業(yè)比重偏高，第三產(chǎn)業(yè)比重過低，工業(yè)結(jié)構(gòu)中能源原材料工業(yè)比重過大，處于產(chǎn)業(yè)鏈前端和價(jià)值鏈的低端，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益不高，多數(shù)地方對(duì)土地的依賴性仍然較大，而新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐則相對(duì)較弱。

5.對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投入力度仍需加大。道路、供水、供電、垃圾和污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施是新型城鎮(zhèn)化的硬件要素，而教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等社會(huì)事業(yè)則是新型城鎮(zhèn)化的軟件要素，二者缺一不可。近年來，M市不斷增加對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)的投入，城鄉(xiāng)居民的生活環(huán)境不斷改善。但是，與社會(huì)發(fā)展需要和人民群眾的要求相比，與周邊兄弟市相比，仍有一定差距。

6.重建設(shè)、輕管護(hù)問題較為突出。維護(hù)管理工作薄弱是影響新型城鎮(zhèn)化取得實(shí)效的另一個(gè)重要因素。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大多屬于公益性事業(yè)，沒有經(jīng)營(yíng)收入。國(guó)家對(duì)這類項(xiàng)目的投入是一次性的，只管建設(shè)，而地方政府由于財(cái)力困難，無力保障維護(hù)費(fèi)用，建管矛盾比較突出。比如，部分管網(wǎng)老化、超期使用，一些鄉(xiāng)村公路由于養(yǎng)護(hù)人員和經(jīng)費(fèi)不落實(shí)，長(zhǎng)期失養(yǎng)，路況較差，一旦到必須重修時(shí)再投入資金，將會(huì)造成更大浪費(fèi)。

三、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的財(cái)政政策建議

1.積極爭(zhēng)取上級(jí)支持。一是把握上級(jí)的政策導(dǎo)向，努力尋求中央和省財(cái)政投資導(dǎo)向與本地實(shí)際的最佳結(jié)合點(diǎn)，增強(qiáng)大局意識(shí)，強(qiáng)化部門合力，積極包裝申報(bào)項(xiàng)目，盡最大努力爭(zhēng)取國(guó)家和省重點(diǎn)項(xiàng)目資金支持。二是建議適時(shí)出臺(tái)促進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的財(cái)稅政策，加大資金扶持力度，集中用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)整村推進(jìn)。

2.進(jìn)一步創(chuàng)新投融資機(jī)制。逐步建立政府、企業(yè)、個(gè)人共同投資的多形式、多元化、多渠道的城鎮(zhèn)化建設(shè)投資體系。強(qiáng)化財(cái)政資金和政策引導(dǎo)作用，通過財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、貸款貼息等方式調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、舊城改造、城中村改造、新型農(nóng)村社區(qū)和教育、醫(yī)療、住房保障等社會(huì)事業(yè)建設(shè)的積極性。鼓勵(lì)銀行類金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)政府投融資平臺(tái)的支持，加大對(duì)M市的信貸投放。

3.強(qiáng)化新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐。切實(shí)發(fā)揮財(cái)政資金和政策的引導(dǎo)、帶動(dòng)作用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化配置，不斷強(qiáng)化新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐。著力促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，大力發(fā)展商貿(mào)、餐飲、文化、物流、金融等服務(wù)業(yè)，并促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展;積極籌措資金，全力支持大項(xiàng)目建設(shè)和重點(diǎn)企業(yè)加快發(fā)展;繼續(xù)加大對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)企業(yè)發(fā)展的支持力度，扶持企業(yè)發(fā)展的財(cái)政資金優(yōu)先安排用于支持產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)企業(yè);認(rèn)真落實(shí)好各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)減免政策，切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力。

4.推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金統(tǒng)籌。按照“渠道不亂，用途不變，各負(fù)其責(zé)，各記其功，集中投入，形成合力”的原則，穩(wěn)步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金統(tǒng)籌，集中財(cái)力辦大事、辦要事，避免遍地開花、分散投入。統(tǒng)籌各類涉農(nóng)專項(xiàng)資金，主要用于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，其中要明確較大比例資金用于新型農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);統(tǒng)籌各類城鎮(zhèn)建設(shè)專項(xiàng)資金，主要用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)和保障性住房建設(shè);統(tǒng)籌各類涉企專項(xiàng)資金，主要用于對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)入駐企業(yè)的扶持。

5.加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)的財(cái)政保障。加強(qiáng)污水、垃圾處理等市政公用設(shè)施建設(shè);加強(qiáng)教育、衛(wèi)生、福利、文化、體育等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)服務(wù)資源向基層和社區(qū)轉(zhuǎn)移;堅(jiān)持建管并重，進(jìn)一步加大對(duì)道路、管網(wǎng)等設(shè)施的維護(hù)經(jīng)費(fèi)投入。在提升城鎮(zhèn)硬實(shí)力的同時(shí)，逐步建立完善與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相配套的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、住房保障和就業(yè)等城鎮(zhèn)軟實(shí)力，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。充分利用M市文化優(yōu)勢(shì)，化潛在優(yōu)勢(shì)為實(shí)實(shí)在在的優(yōu)勢(shì)，精心打造文化高地，提升城市文化。

（作者單位：河南農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院）