我國警察人力資源發展芻議

范超

人是組織中最重要的資源之一，警察組織同樣需要對人力資源進行管理。人力資源管理包括人力獲得、人力發展與運用、人力激勵與維持。但需要著重從人力的發展與運用，即警察教育訓練、警察績效評估和警察生涯規劃三個方面對我國警察組織人力資源進行開發。

一、警察教育訓練

Lawrie 曾指出，教育、訓練與發展三者的不同：教育，是知識的改變（change in knowledge）;訓練，是技能的改變（change in skills）;發展，則是態度或價值的改變（change in attitude or value）。無論改變知識、 技能或價值態度，均涉及警察教育內容，本文從警察工作能力的角度切入探討我國警察教育訓練內容設計的方向。

從組織變革（organizational change）的角度看，變革同時發生在組織的三個層級：個人（individual employee）、團體（group）及組織（organization）。其中，個人層級乃組織變革的基石。個人層級的變革集中在兩個重心，一是每個員工的價值信念（value），二是個人變革的重點則在與工作直接相關的知識和技能（knowledge and skill），也就是所謂的專業能力。另外，從系統分析的角度看，組織為了維系價值、適應環境、整合內部、達成目標，可由上而下地分為三個層級：策略層（strategic level）、管理層（managerial level）及操作層（operating level）。組織的高層領導人是策略層，策略層要了解外在環境的大趨勢，掌握主流價值與文化形態，以調適組織內部的價值與文化，擬定組織生存發展所需長遠政策;組織的各級主管是管理層，管理層不但要將組織政策內化為具體作為，也要協調內部以發揮一致的力量;組織的操作層是基層人員，操作層要有組織達成目標所需的具體技術能力。

為使維護社會治安與保護群眾生命安全的警察工作得以實現，我國警察教育要求警察人員必須具備執法知識、執法技能與執法倫理，三者缺一不可。以執法知識洞悉犯罪者心理，注重專業依法行政，避免濫權侵犯民眾權益;以執法技能貫徹公權力，實施強制力除惡摘奸;以執法倫理重視操守品行，任勞任怨完成所賦予的任務。

執法倫理即價值信念，就此而言，無論操作層、管理層或策略層都是不可或缺的條件，且越往組織上層移動，這個條件越顯得重要，因為影響的層面越大，其要發揮價值維系的功能越大。執法知識與執法技能即警察專業能力，就個人所需的專業能力來說，每個層級所需的重點都不相同，高層側重審視環境、策略規劃的能力，中層側重管理協調能力，基層側重技術能力。

二、警察績效評估

1.客觀的犯罪統計數據。美國在專業化警政時期（1920—1960 年），由時任聯邦調查局局長胡佛（Hoover， J. Edgar）創立了“犯罪統一報告（Uniform Crime Report）”，開始以客觀的犯罪統計做為警察績效的衡量指標，一改之前由政治人物決定警察表現的傳統。所以從某個角度來看，以“犯罪數”及“破案率”高低評價警察績效的作法，乃警察擺脫政治干預的策略運用。自1980年以來，我國講求破大案、抓要犯的刑事績效評比策略，可以說受到美國專業化警政的影響。

2.主觀的民眾滿意度。警察績效觀念受到新公共管理與社區警務的雙重影響。新公共管理強調“顧客導向”，因此認為應以“顧客滿意度”決定政策的成效。所以行政績效的衡量，除了上述客觀的數據考評外，更須注意群眾主觀的心理感受，即群眾對政府的施政滿意度。但“治安滿意度”與“警察服務滿意度”不可混為一談，二者有加以厘清的必要。群眾對治安的滿意度受到政治、經濟、教育、法治、警察表現等因素的影響，在眾多影響治安滿意度的因素中，“警察”只是其中一項，甚且不是最重要的一項因素，因此不能拿群眾的治安滿意度作為評比警察績效的指標;群眾給警察打的分數是警察服務滿意度，這項分數才應該是衡量警察績效的指標。

3.重視過程指標：問題導向勤務策略。犯罪統計，是客觀的警察績效指標;群眾對犯罪的恐懼或對治安的滿意度，是主觀的指標。現代警政不但要求降低犯罪發生數及提高破案率，且更重視將此表現轉為群眾的安全感。所以，一方面接受“破案乃重要的刑事政策”的觀念，另一方面卻更強調警察的服務態度與預防功能，兼顧主客觀指標。但是這兩者都是結果導向的，根據全面質量管理（TQM）的精神，任何組織的質量都應從過程中追求，所謂“要怎么收獲，先那么栽”，便是這個道理。由前述警察行政的定義可知，所謂過程指標，指的是資源有效運用的程度。人，是組織中最寶貴的資源，而人力資源有限，因此如何運用有限的警力，成為另一個評估警察績效的重要指標。問題導向警政（Problem oriented policing） 的思考模式在此提供了一個很好的參考架構，根據問題導向的 SARA 模式，警察組織應先掃描（scan）整個轄區，分析（analyze）犯罪熱點，再以有限的警力回應（respond）這些熱點，最后評（assess）治安是否改善。在這個架構中，只有最后的評估階段是結果導向（客觀數據與主觀感受），前三個階段都是過程導向。結果指標容易辨識，過程指標卻可能出現質化的數據（如轄區概況、勤務編排等），且不易辨識。因此，這個部分可以運用組成委員會審查的方式進行，成員中應包括監督人員、學者專家、公正人士等。

綜上所述，完整的警察績效指標應包括：警力資源有效運用的程度、群眾對警察工作的滿意度及犯罪統計數據三者。美國警政自19世紀發展迄今，警察表現的好壞歷經三個階段：由政治首長決定、由統計數據決定以及由社區居民決定等，這三種評鑒方式皆有其理論支持與實際需要。政治首長從監督考核的角度評價、統計數據從專業客觀的角度呈現、社區居民從主觀感受的角度表達，無一不可偏廢。舉世聞名的紐約市警察局CompStat項目，正是整合了這三個階段的評比方式，以這三個面向衡量各分局的績效，以此帶動紐約警政改革的契機，也博得多數警政學者與實務人士的肯定，值得作為我國警察實務單位制定績效指標的參考。

三、警察生涯規劃

警察工作是以外勤為主的工作，無論勤務還是犯罪偵查工作，均須以年輕精壯為主。再從理論上來看，越往基層，對警察能力的需要越高，也就是越需要用到體能。但現有派出所基層警察的平均年齡偏高，顯然會影響警察外勤工作的進行。如何保持精壯，乃成為我國警察人力資源管理的首要之務。

人力資源必須加以規劃，其目的為配合組織策略與發展，在長期的基礎上估算組織未來各時點所需人力的質與量，并發展出各種可行方案來滿足人力資源的需求。警察實務上常常遇到當警察組織需要某種人才時，卻無法獲得所需要的人才，如當前警察組織苦于缺乏高科技犯罪偵查人才。另外，警察組織中中層人員的晉升受阻，而基層警力出現斷層現象，凡此都是警察組織缺乏適當的人力資源規劃的結果。

本文特別關心升遷障礙與基層老化的問題，這兩個問題又與警察的生涯規劃有關。組織在取得人力以后，人力必須發展并加以運用，這是生涯發展管理，也就是對人力在組織中的發展做適當的規劃與安排，以使他們的能力得到充分發揮，并給予其實現潛能、發展成功事業的機會。人力的生涯發展包含了兩個部分的工作，一是由個人立場出發事業生涯規劃，配合個人的能力、性向與價值觀，找出理想的事業目標，以及追求如何達成這個理想的途徑;另一個部分則是組織對人力生涯發展所負的責任，基本上是配合組織的長期發展目標與人力需求，提供個人在組織中發展的機會，以整合個人的目標與組織的目標，達成雙贏的局面。本文的目的不但希望創造雙贏，更企圖達到三贏或多贏的局面，即使警察人員、警察組織、其他組織，乃至整個社會，共蒙其利。

從警察人員的事業生涯規劃來看，警察組織要讓警察人員了解工作環境，也就是警察的現況與愿景;要幫助警察人員建立其個人的事業目標，如最終的職位目標的選擇;要幫助警察人員評估其個人的發展機會;要幫助警察人員規劃生涯發展途徑與行動計劃。這些都是警察組織必須提供的協助，并付諸實踐與定期修訂。

此外，警察組織本身要有整體人力資源規劃，也就是長期的人力需求，提示警察人員生涯發展的機會與限制;指出警察職務與職級，以作為警察人員生涯規劃的指導;并明確達到各個職位的條件與限制;輔導警察人員做好生涯規劃;最后要提供警察人員發展的機會。當現有警察升遷體系出現瓶頸，理應提供警察人員生涯發展的另一個機會，這是警察組織人力資源管理上的另一個重要議題。

為此，提升現職警察人員經營安全產業的管理知識，為未來推動限齡退休轉行制度做準備，奠定成功轉行的有利基礎，便成為警察組織現階段的重要工作。具體措施是：①在警察人員任職警察工作時，輪流執行各種不同性質的內外勤工作，以豐富其專業知識與經驗;②配合限齡退休制度，輔導警察人員順利轉至其他組織擔任安全管理工作;③是通過立法建立各個組織的安全部門與相關制度;④警察院校對安全管理進行研究，以建立該領域核心知識和培養安全產業人員的專業能力。

（作者單位：四川警察學院）