農村宅基地管理問題研究

王明剛 蘇躍彬 李文河

2018年中央一號文件明確提出：“扎實推進房地一體的農村集體建設用地和宅基地使用權確權登記頒證。完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權......。”為落實2018年中央一號文件的精神，掌握農村宅基地的現狀，筆者選取了河北省實行農村宅基地改革試點的獻縣、承德縣、霸州市、藁城區、定興縣等五個縣市區進行調研。

一、農村宅基地現狀描述

為掌握農村宅基地現狀，分析農村宅基地在使用、流轉和管理方面存在的問題，以規范對農村宅基地管理和促進農村宅基地“三權分置”的有效實施，筆者選取河北省的獻縣、承德縣、霸州市、藁城市、定興縣等五個市縣區共10個村莊作為調研點，對2015年至2017年五地農村宅基地情況通過問卷并結合訪談進行調查，結果如下：

1.農村宅基地新增指標少，審批量大。五個調研點2015至2017年農村宅基地審批情況雖有不同，但存在一個共同特征即：用于農村宅基地的新增建設用地指標少甚至沒有，而宅基地審批量在增加。

2.農村宅基地登記發證率有待提高。調查數據顯示，五地正在依法有序開展宅基地的確權發證工作，已有部分地區完成，獻縣和承德縣的登記發證比例均已達到了91%。其余地區正在進行，其中霸州市登記發證比例為84%，定興縣也達到了82%。藁城區僅為60.31%，與其余4地在宅基地登記發證管理上存在一定的差距。

3.農村宅基地流轉中出售比例高。根據對獻縣、承德縣和霸州市三地調查情況，農村宅基地流轉主要是以出售的方式，出售流轉比例高達85.97%。目前，定興縣、霸州市正在積極探索新的流轉模式，取得了良好的效果。

4.農村宅基地征收量不大。近3年，調研區域涉及農村宅基地征收面積占土地征收總面積的平均比僅為3.12%。伴隨著城市化進程的加快和征地規模的不斷擴大，農村宅基地征收將會不斷增多。

二、農村宅基地存在的問題及成因分析

1.宅基地立法有待完善。①宅基地立法有待更新。河北省在2002年出臺了《河北省農村宅基地管理辦法》，十幾年來一直未進行修訂。調研地區的一些管理辦法也略顯陳舊。5個調研地區中僅有定興縣根據本地實際，制定了《關于規范農村宅基地管理的暫行辦法》。②法律條款有待細化。表現為：其一，法律中定義模糊，現實操作難，如：國家規定宅基地使用必須堅持“一戶一宅”的原則，但沒有對“一戶”進行法律界定。其二，各立法規定存在“沖突”現象。例如，國家允許農民享有宅基地合法繼承權，這顯然與“一戶一宅”制度存在沖突，收回的可能性又很小，增加了執行的難度。其三，某些法律規范存在著不合理之處：鼓勵農村村民充分利用村內空閑地、老宅基地以及荒坡地、廢棄地等建房，這樣的要求不方便農民耕作，也不利于新農村規劃建設的實施。

2.宅基地指標少，審批程序復雜。①宅基地指標少。霸州市調查發現，近三年該市某鎮，符合宅基地申請條件的農戶為188戶，發放宅基地98宗，有52.1%的村民無宅基地可得。一半以上的調研地區沒有宅基地審批指標。②審批程序復雜，效率低。宅基地審批程序看似單一，申請農戶在辦理手續時卻會涉及國土、規劃、公安等多個部門，各部門審批程序、內容各不相同，如國土部門審核建房農民申請的土地是否符合土地利用總體規劃、是否占用基本農田、村民建房用地勘察及放樣;規劃部門審核村民建房的規劃、選址、新建房屋的層高、立面等。村民建房從宅基地申請、到各部門審結，盡管有限時辦結制及相關便民政策，但正常情況下也需要一到兩個月才能完成。

3.宅基地登記確權力度較弱。①登記發證工作力度不夠。目前，立法中明確規定了宅基地超面積處理的有償使用、一戶多宅的收回退出辦法以及變更登記、注銷登記等措施，但執行力度不夠，對相關問題不能及時處理，導致宅基地登記發證工作遲緩。5個觀測點在近三年的平均登記發證率為80.59%，其中藁城市僅為60.31%。②利益糾紛導致登記發證難度加大。霸州市調研顯示，隨著城鄉一體化進程的加快，土地價值飆升，一方面農民逐漸提升了對土地資產價值的認識，紛紛要求進行宅基地確權登記發證。另一方面由于涉及利益重大，情況更加復雜多變，產權關系不明晰，確權登記發證難度更大。

4.宅基地村鎮規劃滯后，空心村難改造。①宅基地規劃的缺失與滯后。5個觀測點中僅有霸州市擁有較為完善、可行的村鎮規劃，其余地區或有規劃無法實施，或無規劃可依，或有規劃但已過期需要重新編制。部分地區存在隨意修改規劃，導致“只見新屋，不見新村”、村界盲目擴張、居民點散亂等現象。②空心村現象嚴重，舊村改造難度大。調查數據顯示，5個觀測點10個村莊有2/3的村莊存在“空心村”現象，擁有空閑地的村莊高達30處，比例超過半數。承德縣的調查發現，有50%多的勞動力進城務工，大約15%的已經在城市定居，村中常駐人口幾乎都是老弱病殘和小孩，很多農宅長期無人居住，利用率極低，形成事實上的“空心村”。③村民法律意識淡薄，有償退出機制難實現。調查顯示，10個村莊中存在“一戶多宅”現象的有18處，到城里安家的農民其宅基地不能有償退出，被征地農民沒有得到有效安置，從而陷入“種田無地， 上班無崗”境地的比例高達10%。

5.宅基地私下交易多，流轉需求大。調查數據顯示，遠郊地區有60%的村莊存在宅基地閑置情況，近郊地區有45%的村莊存在宅基地閑置情況。法律中雖然明確規定了村內收回、有償使用制度，但因資金來源不到位等問題，各地執行力度不夠，沒有建立規范的交易市場，空閑的農村宅基地存在私下交易現象。

三、完善農村宅基地法律規制的路徑選擇

1.完善農村宅基地建設規劃制度。①科學合理地制定村莊發展規劃。 農村宅基地規劃在遵循土地利用總體規劃、村鎮土地規劃等制度規范，科學運用農村區域發展規劃的理論和方法的同時，應首先了解民情民意，掌握農民對宅基地規劃的意見及需求，這是宅基地科學規劃的前提。②引導農民集中居住。? 積極響應十八屆三中全會中加快新型城鎮化建設的政策號召。利用城鄉建設用地增減掛鉤政策，在距離小城鎮較近的地方，合理引導零散村莊整體向小城鎮搬遷，原舊村址全部復耕。將經濟比較發達的自然村或零星村民住宅，納入城鎮規劃，有步驟、有計劃地整體搬遷，實施連片發展，對原來的村莊進行有效整理，使之成為可利用地。

2.妥善解決農村宅基地流轉中的相關問題。①做好宅基地確權工作。農村村莊數量大，各個村莊情況千差萬別。應當盡快普及農房和宅基地確權登記發證等配套工作。有了房屋和土地確權證，又為下一步構建城鄉統一的土地市場奠定基礎。在鄉鎮政府的統一領導下，在村委會和農民的積極配合下，國土資源管理部門要深入基層，到每一個農戶家中認真勘察、丈量、精確計算，確定每一宗宅基地的四至、面積，在保證無產權糾紛的前提下，核發房屋產權證和宅基地使用證。②搞好宅基地審批工作。我國現行立法對農村宅基地實行申請、審批制度，宅基地的申請和核準，是農民取得宅基地使用權的唯一途徑。要嚴格遵循“一戶一宅”的原則，賦予農民宅基地使用權。應基于農民的現實需求，適當增加宅基地審批指標。應進一步完善宅基地審批制度，科學設計審批程序，減少審批環節，提高審批的精準度和效率，協調好各審批部門之間的關系。應實行首任受理負責制，做到責任到人，杜絕宅基地審批中的人情關系和腐敗行為。③盤活農村宅基地。嚴格遵守農村宅基地退出制度，建立激勵宅基地騰退機制，實行“獎退罰超”的有效辦法，鼓勵農民騰退多余宅基地。村集體或鄉鎮政府應給予相應的物質獎勵，鼓勵對舊村址開展拆遷開墾工作。④規范農村宅基地流轉。宅基地流轉，是盤活農村宅基地的重要途徑。應適時放開、建立規范有序的農村宅基地流轉市場，目標是構建城鄉統一的土地流轉和住房交易市場。規范宅基地流轉，應增強宅基地使用人的責任意識，要強化有關宅基地法律法規和政策宣傳的力度，營造珍惜宅基地、節約利用和保護耕地的良好氛圍，使村民真正依法用地建房。要準確防范和化解宅基地糾紛，采取及時、慎重的措施，做到既防患于未然，又正確解決于已然，明晰宅基地、房屋的產權關系，維護好農村社會秩序，為宅基地流轉提供保障。

3.健全農村宅基地管理的相關法律制度。①嚴格宅基地審批全程管理制度。農村宅基地必須做到按規劃、按計劃、按定額、按程序、按權限依法審批。實行統一安排，按規劃定點放樣，不得自行選址;要嚴格審批標準，縣級人民政府應遵守現行的相關立法和政策，根據本縣的實際情況審批，對未經批準已擅自出賣、出租原有宅基地的不予新批宅基地;嚴格執行農村居民“一戶一宅”并不得超標的政策。各縣、市、區可根據本地實際，制定操作性較強的《農村宅基地管理辦法》及《集體建設用地流轉管理辦法》，為進一步規范農村宅基地管理提供切實的依據。②多管齊下，強化宅基地監管。基層國土資源管理部門要切實把好“四關”，即“審查關”、“規劃關”、“程序關”、“監督關”，促進農村宅基地管理的合法化、規范化和有序化。基層國土資源管理部門要建立農村村民宅基地臺賬，有條件的還應有一套由公安部門提供的戶籍管理檔案，對宅基地實行全員實名登記管理。應由地方政府牽頭，形成“政府牽頭，部門聯動，齊抓共管”局面，努力營造農村宅基地共同管理的工作格局。

（作者單位：河北經貿大學公共管理學院）