民族區域自治制度淺析

摘 要：我國是一個以漢族為主的多民族國家，處理民族關系自古以來就是邊疆治理的重中之重，新中國成立后我國在汲取歷代王朝邊疆治理和革命成功經驗的基礎上，依據民族自決權理論和現實社會條件建立了民族區域自治制度。建立和完善民族區域自治制度能夠建立和發展新型民族關系，提高民族凝聚力和向心力，保障國家穩定社會和諧發展。文章在理解民族區域自治制度的本質內涵基礎上分析民族區域自治制度當前的運行成效與實施困境，并相應提出民族區域自治制度的發展對策。

關鍵詞：民族區域自治;制度運行成效;實施困境;發展對策

中國總共有56個民族，民族之間存在非常大的差異，自然地理的差異性，社會發展的不平衡性，權利的不對等性等多方原因使得民族問題一直存在，民族矛盾從未徹底解決。協調民族關系、處理民族矛盾、解決民族問題是國家治理現代化的一個重要方面。1949年新中國成立后，中國共產黨在吸取歷代王朝治理經驗和實踐基礎上于1947年建立民族區域自治制度。民族區域自治制度是指在堅持中央統一領導的前提下，在少數民族聚居區設立自治機關，行使自治權。民族區域自治制度對于解決民族矛盾協調民族關系促進多民族國家穩定和諧發展意義重大。

一、民族區域自治制度的內容

民族區域自治制度就是指在國家統一領導下，在少數民族聚居的地方，實行民族區域地區自我管理自我服務的制度。民族區域自治制度的內容廣泛，包括涉及該地區的政治、經濟、文化、社會等多個方面，其核心內容是保障自治權，主要體現在立法、行政、經濟、文化語言等多個方面。文章從政治、法律、經濟和社會文化四個方面分析民族區域自治制度的內容。

（一）政治制度：自治權

政治制度是指在一定社會中，統治者通過掌握政權掌握以實現其政治管理的一系列制度。對實行區域自治的地方而言，其政治核心就是設立自治機關，擁有自治權，可以實現自我管理。自治權是自治的生命，是民族區域自治制度的根本內容。我國《憲法》規定，實行民族區域制度，其首要做法就是設立自治機關，讓這些少數民族聚居區的人民擁有自治權。到目前為止，我國共有5個民族自治區，多個自治州和自治縣。在這些自治區自治州自治縣內，他們實行不同于其他地區的政治制度，他們的政府、人大是當地的自治機關，擁有民族自治權，可以根據本民族獨特的社會文化，自己處理其內部事務。

（二）法律制度：法定授予權

法律制度是指一個國家或地區全部的法律法規，是一個完備的法律體系。對區域自治的地方而言，法律制度的核心實現法定授權，通過立法賦權進行制度安排。我國《憲法》第一百一十六條和《立法法》第六十六條均明確賦予民族自治地方制定自治條例和單行條例的權力。憲法和民族區域自治法只是對民族區域自治制度做了宏觀的原則性規范，授予了民族區域自治制度眾多立法權力，他們可以在本地區廣泛征集民意進而制定適合本地區的法律法規。

（三）經濟制度：發展權

就經濟制度而言，少數民族地區相對于其他地區擁有更多的自主權，他們有權決定其產業布局，有權發展經濟，有權促進市場經濟發展進而促進本地區的繁榮發展。更重要的是少數民族地區的人民有權根據自己當地所享有的自然社會資源選擇自己獨特的經濟發展方式。此外，他們還有權參與經濟決策，自主決定財政經濟并且可以享受國家相應的照顧和優惠政策如西部大開發戰略和援疆政策。

（四）社會文化制度：保障權

社會是由人口、地理、文化等因素構成的。社會并不僅僅是人民居住的地理的空間，還是其賴以生存的文化空間，文化是一個民族的靈魂，是其精神紐帶，能夠增強本民族內部的凝聚力和向心力。少數民族地區社會文化制度的核心就是人的保障權，通過實施具體的政策措施進行制度安排，建立社會保障制度，實現基本公共服務均等化，創造更多就業機會，完善養老方式和教育方式，搶救民風民俗等方式，切實保障少數民族的文化、教育、就業等各項權利。

二、民族區域自治制度的運行成效

（一）民族自治地方增多，少數民族的自主權得到保障

1947年我國建立了第一個民族自治區，此后我國共建了5個民族自治區，100多個民族自治地方，民族自治地方較民族區域自治制度成立初期增加了很多，少數民族的權利也得到了更多的保障。首先，在民族自治地方機關中少數民族人員增加尤其是少數民族干部增加，他們更多的制定為本民族利益服務的政策，切實保障了少數民族的權利，做到了自我管理自我服務。其次，在中央層面上，越來越多的少數民族人員成為兩會的代表，行使選舉權等各項權利，在歷屆兩會期間國家對于少數民族代表的人數都有著相關規定，在國家領導層中也有一些少數民族參與其中，讓少數民族能發聲，從微觀層面到宏觀布局都切實保障了少數民族的權利。

（二）民族自治地區經濟迅速發展，促進各民族共同繁榮

自民族區域自治制度實行以來不僅實現了少數民族地區的經濟發展權，讓少數民族自己決定其發展方式;更是出臺了一系列的政策措施支持少數民族地區的經濟發展如西部大開發戰略、援疆政策、鼓勵優秀的人才去少數民族地區就業。近年來國家堅決打贏扶貧攻堅戰，精準扶貧政策更多的傾向少數民族地區，鼓勵企業家和大學生前往少數民族地區發展，這使得少數民族地區的經濟迅速發展，促進了各民族共同繁榮，實現全面建成小康社會。

（三）加強族際整合與國家整合，利于國家穩定社會和諧

實行民族區域自治制度有效解決民族矛盾促進多民族協調發展。既要國家統一集權又要分權民族自治，既要保障少數民族自治的權利又要促進各民族之間文化交流。各民族之間在政治經濟上的平等互利，提高了民族的凝聚力和認同力，加強族際整合與國家整合，增強民族向心力，激勵全國各族人民為全面建成小康社會奮斗，促進了國家統一穩定發展。

三、民族區域自治制度的實施困境

（一）中央與民族自治地方權責不清

當前狀況下，全國范圍內普遍存在中央與地方權責不清的現象，在少數民族地區這一現象則更加突出。一方面中央給予少數民族自治地方大量自主權，讓其自己決定本民族內部事務;另一方面受到傳統社會中央集權的思想影響，少數民族地區難以真正實現其自主權，他們依賴于中央的決定，向中央索取資源。就立法自治權而言，盡管當前很多民族自治地區都頒布了自治條例，當時這些條例大多不是根據當地特色制定的，而更多的是照搬國家民族政策和法律或者是照搬其他地區的法律法規。就經濟而言，他們不是發展當地特色產業，而是不顧實際狀況都發展國家倡導的產業。就社會文化而言，少數民族地區的特色在日漸消亡被漢族文化所同化，他們甚至只會說漢語而不會說本民族語言，民風民俗亟需拯救。中央與民族自治地方權責不清使得民族區域自治制度形同虛設難以落到實處。

（二）不顧民族地區實際，政策落實中一刀切

民族自治地區相對于其他地區而言具有其特殊的復雜性和地域性，每個民族地區都不是由一個單一的民族構成的，而是以一個民族為主構成的多民族狀況。不同的少數民族在文化習俗宗教信仰等方面具有較大的差異，然而，在政策的制定和實施的過程中不會考慮到多民族構成的事實，政策落實一刀切。更嚴重的是不能認識到民族自治地方與其他地區的差異性，一味執行中央的政策。

（三）民族區域自治法制化建設不到位

民族區域自治地方用用立法自治權，只要不違背憲法和上位法的，他們制定相關法律法規，以貫徹落實民族區域自治制度。實施民族區域自治地區的立法權還需要很多相關配套的立法和實施細則。但是，我國民族區域自治地方立法工作十分落后，很多民族自治地方甚至沒有制定本地區的自治條例等相關自治法規。有些地區即使已經出臺相關的法律法規也是照搬中央法律法規或者是其他自治地區的法律法規，多地的自治條例和法規如出一轍，根本無法體現民族間區域間的差異性，法制建設及其不到位。

四、民族區域自治制度的發展對策

（一）合理地劃分中央和民族自治地方政府的權責

中國是一個多民族融合的國家，民族問題一直存在。實行民族區域自治制度時我們必須直面民族問題，堅持國家統一的根本前提，堅持中央集權，堅持黨的領導。民族區域自治制度不是搞特權不是少數民族地區特殊化，不能由著少數民族地區來，不能任何境外敵對勢力以可乘之機。另一方面我們要在國家統一的前提上尊重民族差異性，進行合理的放權：一是縱向放權，充分發揮地方權力的積極性;二是橫向放權，即國家權力的多元化，將之前由中央和政府壟斷控制的國家公權力開始逐漸向公民和社會組織過渡，由強國家弱社會逐步轉向弱社會強國家，發揮公民和社會組織的作用。在民族區域自治的問題上，中央只需要做好守夜人的角色和監督者的角色，確保國家統一穩定。中央與地方相互支持與配合，劃清權責，充分發揮中央和地方的兩個積極性，做到有的放矢。

（二）注重民族地區差異性，因地制宜實施政策

中國幅員遼闊民族眾多，民族之間區域之間差異性大，可以說幾乎沒有一個政策是適用于全中國所有地區的，因此在貫徹落實政策的過程中要注重民族地區的差異性，確保民族自治地區的變通執行權和自治權得到保障。我們要承認民族之間的差異，尊重差異，求同存異。一是要加強立法，增強民族自治地方的自治意識，提高他們的自治能力，制定適合本民族的政策。二是要讓民族自治地方加快適應市場經營發展，發揮市場在資源配置中的作用，充分利用當地所獨有的資源，促進當地經濟發展。

（三）加強民族法制建設，完善相關法規配套建設

盡管我國已經從憲法確立民族區域自治制度為我國基本政治制度之一，也制定了民族區域自治法，但是民族法制建設仍然不健全，相關配套法規缺失。發展民族區域自治制度，加強民族法制建設要做到以下兩點：一是有法可依。各民族區域自治地方應當根據當地的實際狀況，在充分調研和聽取民意的基礎之上制定有利于本地區經濟發展的法律法規，讓地方在貫徹民族區域自治制度時，能夠擁有地方特色有法可依。二是有法必依，民族區域自治地區自治機關制定相關法律法規后即在本地區產生法律效力。此后，本地區的政治經濟文化等相關措施都應當遵守本地區的法律法規。加強民族法制建設，完善相關法規配套建設為民族區域自治制度建設保駕護航。

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作者簡介：鄧亞萍（1996- ），女，漢族，南昌大學公共管理學院，本科，研究方向：行政管理。