基于失地農民保障問題的移民安置管理研究

禹曉航

摘要 將移民安置問題與失地農民問題的結合，針對丹江口移民管理的現狀，剖析管理工作中的不足，從社會保障安置、民生、身份認同、文化等方面提出了對策性建議。

關鍵詞 失地農民;移民安置;社會保障

中圖分類號 S-9 ? 文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2019）12-0261-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.12.072

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Abstract Combining the resettlement problems with the problems of landless peasants， according to the current situation of Danjiangkou immigration management， we analyzed the deficiencies in management work， and put forward some countermeasures from the aspects of social security resettlement， peoples livelihood， identity and culture.

Key words Landless farmers;Resettlement;Social security

丹江口水利樞紐是我國自主設計的，為解決南北地區水資源分配不均自然狀況的國家級水利工程。由于庫區淹沒范圍涉及湖北省丹江口市、鄖縣、鄖西縣、十堰市及河南省淅川縣5個縣（市、區）、48個鄉鎮，淹沒耕地1.56萬km2，移民約25萬，其中農業人口23.7萬[1]移民數量較大，所以必須采取有效措施，妥善解決庫區移民安置問題。

對于水庫移民研究，宏觀上多是從移民的安置管理方面出發，如：住房安置、產業安置、工作安置等方面;還有社會沖突及整合問題。微觀上則是從移民社會保障現狀等方面著手的。一些學者是從移民的產業安置方面來探討，如河海大學孔令強等[2]首先分析了農業安置、非農安置和兼業安置3種傳統移民安置模式的特點與問題，接著闡述了入股安置的“以集體土地使用權作價入股”和“以征地補償安置費用入股”2種基本方式。楊志平等[3]針對廣西庫區移民的移民安置現狀，總結出適合我國水庫移民的安置模式。還有一些學者側重于對失地農民的社會保障安置現狀進行思考。如盧海元[4]、楊一凡[5]認為很多地區的失地農民的社會保障安置方式是以“土地換保障”來進行的。

1 丹江口水庫移民安置及后期扶持管理現狀

1.1 解決庫區移民安置問題的基本原則

1.1.1 堅持移民安置與社會保障有機結合的方向。

由于庫區地處農村山區，生存環境較為復雜，人民生活水平低下。因此，之前出現過種種弊端的一次性賠償式和包辦式等安置方法不宜再采用。同時，傳統的“以土安置”很難適應水利工程移民的要求。鑒于此，應該結合實際情況，持移民安置與社會保障有機結合的方向，將水庫移民社會保障納入失地農民社會保障體系。從而達到以安置為兜底——確保失地農民可以生存，社會保障為補充——失地農民的日常生活得到保證，二者相互影響，既能解決移民的燃眉之急，也能為解決后顧之憂提供完善的制度安排。

1.1.2 堅持地方政府負責地區移民生存發展的原則。

社會保障是國家以國民收入再分配方式為全體社會成員的基本生活提供安全保障的制度安排（國辦發〔2006〕29號）。移民安置政策落實到地方，就是要結合社會保障的理念為方向，從人民的迫切需求出發，充分滿足移民生存和發展需要，維護移民群眾合法權益，實現分級管理，將地方政府應作為責任主體。因此，地方政府就負有在特定條件下向公民提供基本生活保障的義務。

1.1.3 要加強對移民工作的全程跟蹤管理。

首先，前期調查要實地考察，事先確定安置標準，不可“一刀切”，既要使移民安置規劃做到統攬全局事無巨細，同時也要使政策結合實際情況可以落地。其次，要實現工作進度進行專業評測，在此基礎上進行投資預算并加強監督管理。再者，在移民安置工作進入尾聲時，做好對移民工作進行驗收，確認移民安置的情況是否得到落實。最后，做好后期補貼完善工作。推行各種利好、惠民行動，確保專項資金按時足量到位，解決遺留問題，切實改善和提高移民生活水平。

1.2 移民后期扶持管理狀況

移民數量眾多，由于水庫移民絕大多數為農村移民，在安置方式上，除了少數轉為城鎮人口外，基本上采取農村就業方式安置。

1.2.1 有土安置困難較突出。

隨著我國城市化進程加快，人多地少的狀況愈演愈烈。因為移民在遷移之前生活于河谷地帶，耕地肥沃。搬遷后，耕地面積急劇下降，人均耕地面積少，土地貧瘠，據資料顯示，移民不僅存在著土地面積銳減的問題，而且移民所分配到的土地多位于高坡山崗、水土流失或沿江無人耕種的土地。要使遷移農民獲得的土地達到原有的數量已經是比較難的事，更不用談土地質量的狀況。土地問題得不到解決，移民就無法共享經濟發展成果，就會被邊緣化。這是移民生活窘迫的主要原因。

1.2.2 現有社會保障安置理念的缺陷。

通過分析有關移民安置問題的研究，不難發現失地農民的社會保障權利更像是拿原有的土地價值交換的。土地在農村不僅有為人熟知的生產功能，而且還具有就業、養老、醫療等社會價值。在農村社會保障缺失的情況下，土地的保障功能不可忽視。“從責任主體來看，社會保障主要是政府的責任和義務，而土地保障則將農民的生活保障系于土地這個生產要素之上，責任主體是土地;從分配層次上看，社會保障是再分配手段，而土地保障是通過土地產出物來保障農民的基本生活，主要屬于初次分配的層次。同時，農民對土地的依賴程度也正隨著農村經濟生活條件的改善而在逐漸弱化”[6]。盡管當前的實際情況仍然是農村的社會保障發展處于起步階段，但從統籌城鄉醫療保障的進程上看，我國最終是要建立基本覆蓋城鄉居民的社會保障體系。因此，社會保障與土地保障并不具有內在的一致性，不能將土地保障等同于社會保障。

1.2.3 移民的心理障礙。

對現狀的不滿導致心理不平衡，不利于社會穩定。不管給予移民多少補償，都無法改變他們失去原有的生產生活資料，并且損失了原有的社會網絡資源的現實。如果生活狀況得不到及時改善，就很容易引起不滿心理。

2 移民安置管理中的社會保障現狀與面臨的挑戰

2.1 移民的社會保障現狀

2.1.1 基礎保障問題較復雜。

首先，就土地問題來說，土地是農民的安身立業之本，失去原有的土地意味著賴以生存的生活保障不復存在。其次，移民在搬遷之后，會有一系列直接損失和間接損失。直接損失如一些移民的副業設施喪失，造成收入單一化。間接損失主要是由于耕種方式的變化造成的，如原有的農具閑置和喪失作用，農民無奈只得折舊進行處理。此外，移民搬遷前以種植果樹等種植業為主，一年一季，有大量的農閑時間;而搬遷后，只能選擇耕種農作物，工作較繁重。這都無形中增加了種植成本。

2.1.2 就業保障狀況不容樂觀。

農民的就業崗位是植根于土地之上的，失去了土地就沒有就業崗位了。失地農民在農轉非的過程中，由于自身的勞動技能與就業素質不高，所以在工作競爭中自然而然的處于劣勢[7]。長久以來從事農業生產的慣性思維，大部分農民是沒有從事二三產業的經驗的。即使部分農民想試著經商，也缺少資金的支持，僅有的征地補償款也僅夠滿足較短時間內的基本生活需要。

2.1.3 養老保障狀況亟需重視。

農村養老方面，盡管我國已經出臺了“新農保”政策，但大多數農民的思想觀念還是處于土地保障、家庭保障的固有模式下。即使一部分人愿意繳納養老保險金，但也是處于最低的水平，保障水平也有限。所以，土地保障方面的收入是目前我國農村養老的重要支柱。當用于賠償的征地補償款用完時，養老問題就遇到了極大的挑戰。同時，農村養老的另一重要形式——家庭養老的保障功能也受到了一定的沖擊。一隨著“農轉非”的進程，青壯年一般選擇去外地打工，出現“空巢老人”。二是過去計劃生育政策的影響，使農村家庭規模也趨于小家庭，傳統家庭的養老功能也在不斷弱化。

2.1.4 媒介宣傳的效度不夠。

媒介宣傳的作用在當今的時代已經不容忽視，尤其是在重大政策進行推行時，有效科學的宣傳能夠保證政策的順利推行。但當前針對移民工程的的媒介宣傳存在效度不夠的問題。主要是在2個層次上：一是只注重官方話語宣傳，民間話語欠缺。為了使政策阻力減少，安撫移民情緒。主流媒體在宣傳時先入為主，強調移民的大無畏精神，這本身無可厚非。而現實情況是，官方媒體往往厚此薄彼，掩蓋了光榮移民工程背后，移民對于民生問題的迫切訴求。二是官方話語中只注重后期宣傳，前期宣傳欠缺。如果加強前期宣傳，使移民增強對未來生活的向往，消除心中的焦慮，那么就會使移民工作更加順利進行[8]。

2.2 移民安置工作遇到的困難

2.2.1 丹江口庫區自然資源狀況嚴峻。

丹江口庫區地貌類型以丘陵和山地為主。庫區陡峭，地表松散，且強對流天氣頻繁，造成水土流失特別嚴重，并且存在不合理利用土地的問題。各縣現有耕地墾殖強度大且采用不科學耕種方式，導致很多原本適合耕種的土地肥力下降，導致減產甚至絕收。隨著人口的不斷增加，庫區自然資源不斷遭到榨取與破壞。 大壩的建設也會占用大量土地，原有已經趨于飽和的可用耕地會進一步減少。因此，庫區的自然資源環境壓力將進一步加大。

2.2.2 水庫移民社會保障安置方式不合理。

實踐中，一般建設項目移民安置采取綜合區片地價/統一年產值+失地農民社會保障的安置方式;而水利水電工程建設項目則采取前期補償（被征收耕地前3年平均年產值的16倍）+后期扶持的安置方式[9]。首先從實際情況來看，可以看出水庫移民的安置方式與失地農民的安置方式是存在差異的，水庫移民是存在社會保障安置方式上缺位的，從公平角度來看已經不太合理，因為水庫移民也是失去了賴以生存的土地資源，為地區乃至國家相關項目做出了較大犧牲，因此應該享受與失地農民相同的社會保障待遇。其次，補償機制不太合理。“被征收耕地前3年的平均年產值的16倍”如果采用3年平均值的話，失地移民的的利益可能是受損的。農副產品的價格有較大的浮動，如果近幾年的農副產品價格持續走低，那么毫無疑問農民的征地補償一定受損。

2.2.3 庫區移民素質偏低，就業問題嚴峻。

就業不僅是民生之本，也是社會的穩定器、減壓閥。大量的移民遷入，要使移民的生活可持續，不可忽視的就是就業問題。移民在占用大量經濟資源的同時是否能夠有能力與當地人展開良性競爭，并且可以在新環境中立足是值得重視的問題。而由于丹江口庫區地處山區，絕大多數為農民，相對于遷入地居民來說其自身的受教育程度、勞動技能以及勞動經驗都不占優勢，這樣的現實不僅給失地農民再就業增添了困難，也不利于地區的創新型發展，從而加大了庫區移民的難度。

3 進一步做好丹江口水庫移民安置管理工作的對策建議

3.1 構建合理完善的社會保障安置體系

由于移民大多數都是農民，那么在淪為失地農民以后，如何在最大程度上補償失地農民的損失就是有關部門應該著重考慮反思的問題。關鍵是提高失地農民的增收、穩收能力，使其能夠抵御市場化的沖擊。因此，應以維持被征地農民的生計可持續為導向，以保證征地農民生活水平不因失地而降低為要求，以失地農民合法利益被保障為原則，以綜合考慮被征地農民年齡、就業技能及意愿等為準繩[6]，探索多元化的安置方式和方法。此外，相關政府應將失地農民納入社會保障體系，加強政府的社會保障責任與力度，切實履行我國在2020年之前基本建立覆蓋城鄉的社會保障制度。

3.2 發揮庫區特色，為移民創造就業門路

由于移民群體中農民占據了大多數，所以應結合當地特點，以農業為基礎，發展農業首先要以保證糧食穩定增長為前提。另外，有條件的地區可以發展建材行業、食品加工業等。地方政府應大力扶持旅游業，加強宣傳，利用好當地旅游資源形成規模化、高質量的民宿體驗、農家樂等配套產業。同時，庫區經濟的發展離不開完善的社會化服務體系，如就業離不開技術、技能培訓服務，經商離不開信息、銀行貸款以及供銷服務，即多功能的移民安置區社會化服務體系有利于向專業化、產業化、規模化特征的商品經濟轉化。同時，應對有求職意愿的失地農民提供受教育和培訓的機會，從而使他們適應市場的需求，改善在激烈的市場上處于明顯弱勢的現狀。

3.3 權衡移民和本地人不同利益要求

毫無疑問，移民群體在政治、經濟、文化和社會任何方面都是不占優勢的，這種局面可以從兩方面分析：一是移民自身方面。大多數工程移民都是被動移民，他們來到陌生的環境生活，在心理上始終上是把遷入地當作是暫居地，沒有扎根于此的情感。另外是本地居民方面。資源是有限的，有限的資源不得不分配給大批移民，致使本地居民心中難免有不適。這些都不利于移民安置工作的順利進行。所以移民工作要兼顧移民利益與本地人利益，既要使移民有融入新家園的情感轉變，也要使本地人明白移民的遷入帶給他們的是共贏，而不是損失。

3.4 均衡文化差異帶來的需求

生存空間的巨變除了給移民帶來了生活方面上的差異，還在很大程度上影響了移民的文化生活。移民離開故土來到一個全新的陌生環境，他們需要適應各種文化，調整各種心理上的差異，此時安置政策作為一種外力就是需要消除這種不適應。移民的物質需求決定了移民生活質量，而文化方面的適應與否決定了移民的幸福程度。鑒于此，安置政策可以從語言交流、婚喪媒娶、村規民約、風俗習慣等方面消除移民心中的隔閡，使其盡快融入新生活。

3.5 平衡官方與民間的話語訴求

絕大多數的移民遷移都不是他們自愿發起的，移民已經在既定事實中處于相對不占優勢的地位。那么在話語權上要對移民群體充分傾斜，使他們能夠有渠道表達自己的看法，有權力爭取自己的權利，有平臺參與移民安置政策的制定。官方媒體在從宏觀上引導輿論的同時，不可忽視移民對于切身問題的訴求。只有做到官方與民間話語權的平衡，才能形成良好的聯動機制。于官方來說，給予移民群體充分的話語權，移民群體本身就能作為媒介進行政策宣傳，可達到事半功倍的效果。于移民來說，話語權能夠得到保證，會使他們感覺受到尊重，會增強他們對社會的信任感，對移民工作的順利進行乃至社會穩定都有積極作用。

參考文獻

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