對糧食“供給側”結構性改革的哲學思維

□ 丁聲俊

（接上期）

三、以短板思維看：推進糧食“供給側”結構性改革，必須標本兼治增強其“兩側”結構的適應性。

所謂“短板思維”，是引伸“木桶理論”的一個概念。實質上，這里要強調的是，必須充分認識糧食“供給側”結構和“需求側”結構存在的“劣勢”或“問題”。這就要求，推進糧食“供給側”結構性改革，必須樹立問題意識，強化問題導向，切實解決問題，變“劣勢”為優勢，即補上糧食“兩側”的短板。為此，需要首先分析和認準糧食“供給側”結構“短板”、及“需求側”結構“短板”的基礎上實施精準發力，在推進以糧食“供給側”為重點改革的同時，也不可忽視糧食“需求側”結構，從“兩側”結構同步發力。

（一）糧食“供給側”結構的短板。從糧食再生產的“前端”、即“供給側”結構考察，目前存在“五短”或叫“五低”：

一是“兩個積極性”低。即糧食主產區和廣大農民的生產積極性低。多年來，糧食生產成本快速上漲、進入高成本時代，致使種糧比較收益降低。據計算，包括種子、化肥、農藥、農膜、機械作業、排灌、土地租金、勞動成本等直接生產成本，成為推動生產總成本上升的主要因素，目前已占總成本的80%以上，且目前仍呈上升勢頭。除上述外，機會成本增加也是一個不可忽視的重要原因。農業糧食生產成本快速上揚的直接影響、就是擠壓農民種糧的收益日趨低微，靠種糧增收愈來愈困難。與種糧收益趨低相關，農村青壯年勞力“種糧意愿”減弱，甚至“厭農”、“棄糧”，土地撂荒、“空心村”現象在多處可見，造成農業糧食缺乏現代職業隊伍。如何保護糧食主產區和農民種糧的“兩個積極性”、堪稱是值得重視的基本問題。

二是要素資源人均數量和稟賦低。我國人均要素資源的一個顯著特點是，人均數量少、特別是耕地和淡水資源稀缺，人均耕地不及世界平均水平的1/4。與耕地總量不多相對照，由于化肥施用量過多及施用結構不合理，造成土壤板結和有機質降低，加之面源污染嚴重，致使耕地稟賦降低。目前，有5000多萬畝耕地重金屬污染嚴重，已不適于耕作。另外，作為農業糧食生產命脈的水源短缺，地下水超采，在華北地區形成許多“地下漏斗”。耕地和水源短缺及其后備資源不足，導致資源約束壓力愈益加重。

三是生產布局與資源配置對稱性低。隨著經濟結構的調整，我國糧食生產格局根本轉變，重心北移：突出標志就是：由“南糧北調”轉變為“北糧南運”。這種轉變導致生產布局與資源配置明顯不對稱。例如，需要日照充足、水源豐富、土壤肥沃的稻谷生產，則由條件優越的南方、尤其是長江流域，轉移到氣溫低、日照短、水源缺等條件差的北方、特別是東北地區。一些適宜于種植雜糧作物的干旱、半干旱地區，卻大面積種植玉米，致使玉米產能大幅度提高，導致階段性相對過剩，而雜糧作物市場萎縮。

四是農民組織化程度低。實行農民家庭承包責任制是一項具有歷史意義的農村改革的成果，是農村經濟制度的基石。但是，這種新制度的精髓在于，保持和增強農業生產基礎單位的持久積極性和主動性，以及不斷強化生機與活力，而非局限和固守“零星分散”的“小農經營”。隨著農業現代化的推進，千家萬戶的小農生產方式的弊端日益顯現：農業糧食生產分散、規模小、成本高；難于運用現代技術、現代裝備、現代方法；難于與國內外大市場連接。農民組織化水平低，已成為發展農業現代化的束縛。

五是糧食大市場競爭力低。我國糧食在國內統一市場上、尤其是在國際大市場上的競爭力很低，話語權微弱。近年來，我國糧食企業在與國際大糧商競爭中多處于下風和被動地位。國外糧食大量涌入、導致“過度進口”，就是國內糧食企業競爭力薄弱的一個表現。糧食“過度進口”意味著“外部供給”過量，必然沖擊國內市場。以上糧食“供給側”結構的“五塊短板”，對糧食“需求側”結構、乃至國家糧食安全難免產生負面作用。

（二）糧食“需求側”結構的短板。在當前我國糧食供求關系失衡中，矛盾的主要方面在“供給側”。但與糧食“供給側”結構相對照，糧食“需求側”結構也明顯存在“五短”，或叫“五弱”：

一是市場機制作用勢弱。從2005年以來我國先后實行糧食最低收購價政策，及從2008年以后對玉米、大豆實行臨時收儲措施。在當年的歷史環境條件下，實施“托市”和“臨儲”政策措施是必要的。在它發揮重大歷史作用的背后，“悄悄”形成了以政府定價為主的、強勢“政策市”，形成國內外糧食價格倒掛，原糧與成品糧倒掛，致使“稻強米弱”、“麥強面弱”持續多年，愈演愈烈。由此產生的結果是，糧食價格扭曲，市場機制作用受抑，“市場市”漸漸式微。

二是現代流通模式和業態發育幼弱。隨著農業糧食的連續增產，全國糧食的流通量迅猛擴大。2015年，各類糧食企業的糧食收購量首次突破3.5億噸（7000億斤），總量達3.649億噸（7298億斤），同比增加2045萬噸（409億斤），收購總量占總產量62143.5萬噸的59%上下。此外，全年政策性糧食競價成交5265萬噸（1053億斤），跨省移庫1000萬噸（200億斤）。與糧食流通量不斷擴大相對照，傳統的糧食流通模式和形式越來越不適應需要，而現代流通模式和業態發育幼弱。然而，適應社會與廣大消費者需要的現代業態，像連鎖制、代理制、配送制等形式還有待進一步推廣普及。至于現代流通模式與形式的創新力仍很幼弱。像《互聯網+》的新流通模式更是鳳毛麟角，需要大力探索和發展。特別是廣大農村現代購銷網絡薄弱落后，極不適應打造糧食流通升級版的需要。

三是糧食消費升級版的創新力微弱。隨著我國糧食流通規模的擴大，以及適應建設全面小康社會的進程，促進消費結構和食物結構升級。所謂糧食消費升級版是指，是指采取消除營養誤區、符合中國居民需求、有利健康、延年益壽、促進糧食消費“轉型升級”的“科學膳食”模式。這種模式，既發揚本國膳食結構的優點，又取長補短、汲取了國外膳食結構的優點，構成具有本國特點的膳食結構。然而，目前我國創造糧食和食品新產業、新產品和新市場、尤其是開拓和創新廣闊農村市場的動力不足，打造糧食消費升級版的創新力還薄弱，抑制了糧食消費潛力。

四是糧食現代物流設施薄弱。現代物流是糧食流通現代化的重要條件。我國糧食流通的規模快速擴大，流通結構和流向都發生了巨大變化，對現代物流提出更高要求。但是，迄今我國現代糧食物流設施，諸如倉儲運輸、批發市場、品質檢測等，不管“硬件”還是“軟件”，都還處于孤立、分散狀態，遠未形成糧食現代物流系統。作為現代物流重要組成部分的散裝、散存、散運、散卸等“四散”技術，還處于初創階段。尤其農村的糧食儲藏條件還十分落后，導致糧食倉儲損失嚴重，同時降低了效率，增加了消耗和浪費。

五是糧食加工技術裝備老弱。糧食加工是糧食流通業的“半壁江山”，是增加糧食附加值的必由之路。然而，我國雖有少數技術裝備先進的糧食加工企業，但更多企業、特別是廣大農村的糧食等農產品加工業的技術設備陳舊落后，有的甚至是原始狀態，加工成品率、合格率都相當低，生命力弱小。此外，糧食企業競爭力孱弱。雖然糧食是特殊商品，但糧食企業總體上大都屬于商業類范疇，分布在“購銷調存加”、乃至糧食產業化組織經營等各個領域。除了少數大型企業外，絕大多數糧食企業都屬于中小型企業。由于規模小、分布散、設備舊，加之經營理念落后、管理方式粗放，致使糧食企業市場競爭力弱，尤其是在國際市場上的話語權微弱。

（三）標本兼治加強糧食“兩側”結構相協調。推進以糧食“供給側”為主線的改革，既必須大力治本，又需要積極治標，做到標本兼治、相輔相成。最重要的治本之舉是，從頂層設計出發，創造性地貫徹落實國家制定的、宏觀調控的“五大政策支柱”：宏觀政策要穩，即為糧食“兩側”結構改革營造穩定的宏觀經濟環境；產業政策要準，即準確定位結構改革的方向；微觀政策要活，即完善市場環境、激發企業活力與消費者潛力；改革政策要實，即加大力度促進改革措施落地生根；社會政策托底，守住民生底線。這“五大政策支柱”相互配合，有機結合，為以“供給側”為重點的糧食“兩側”結構改革創造了前提和環境條件。

至于治標之策，必須以“兩側”結構改革精準發力，即必須處理好“消減”與“穩增”的關系。從歷史原因分析，在糧食短缺時代，糧食“供給側”和“需求側”追求的政策目標都是糧食“有沒有”、“夠不夠”，千方百計讓百姓們“吃飽”。而如今發生了歷史性變化，我國已告別了糧食短缺時代，糧食“需求側”結構則變為以“優不憂”、“好不好”為追求目標了，即追求糧食等食物“優質、多樣、營養、保健、安全、方便”的趨勢日益加強。然而，糧食“供給側”結構仍然以“有沒有”、“夠不夠”為政策追求目標，結果導致糧食生產結構與消費結構脫節，造成了中低端品種的相對過剩與優質品種短缺并存的現象，造成了糧食“供給側”結構與“需求側”結構之間的偏差和不相適應。這種差異性最終導致產生了“兩側”結構負面的相互制約作用如果不以糧食“供給側”結構改革為主線，那么不僅無法解決現有的結構失衡問題，而且還有可能導致產生新的糧食產銷、供求結構失衡，加劇優質品種短缺和中低端品種相對過剩的矛盾。同樣，糧食“供給側”結構轉變了，糧食“需求側”結構也必須跟著轉變，要始終保持糧食“兩側”結構相適應。

四、以底線思維看：推進糧食“供給側”結構性改革，必須立足底線、追求高線。

一般認為，底線是指不可逾越的界限，是事物發生質變的臨界點。所謂底線思維，就是以底線為基本導向，把握和引領事物朝著預想或理想的目標發展的思維方法。底線思維與底線意識、憂患意識、風險意識、責任意識是一致的。對于以糧食“供給側”為主線的結構性改革，底線思維在微觀、中觀和宏觀層面都可得到運用。強調以底線思維認識和推進糧食“供給側”結構改革，就是善于把握“立與廢”的辯證關系。凡事“預則立，不預則廢”的意思就是指，對“廢”的各種可能性進行預判，預見可能風險，主動化解問題和矛盾，變消極為積極、變被動為主動、化危機為生機，促使事物向好的方向發展轉化，達到“立”的最好結果。

1、堅持底線思維，必須居安思危。迄今，我國以改革的雷霆之力，以創新的磅礴之勢，譜寫出糧食的輝煌篇章。迄今，我國糧食生產打破周期、連續14年獲得豐收，糧食產能連續5年穩定在5億噸以上；國家糧食儲備充盈，市場供給充暢，居民消費充足，糧食安全有充分保障。“中國的糧食故事”讓世界震撼！正如FAO助理總干事勞倫特·托馬斯所說，糧農組織非常自豪地見證了中國以僅占世界9%的耕地面積和6%的淡水資源、養育了世界22%人口的全球矚目的成就；欣喜地看到中國從早年的糧食受援國轉變為向許多南半球國家提供技術援助和其他糧食解決方案的主要援助國。中國成為世界糧食的穩定力量。

然而，人們決不可陶醉于捷報和喜訊連連，要清醒看到我國糧食“喜中有憂”，必須居安思危，有備無患。這是我國糧食當前面臨的發展形勢的需要。在“三期疊加”的背景下，我國糧食產業經濟發展不平衡、不協調、不可持續的深層次問題愈來愈暴露，糧食安全受到的挑戰越來越多，受到的約束力越來越強。從中長期看，我國糧食需求將呈剛性增長的趨勢；人均耕地等要素資源的約束力將日益加劇；面臨的資源環境代價、國際市場競爭、質量安全隱患等三大挑戰日益嚴峻。從當前面臨的現實問題看，農業糧食生產成本攀升，糧食“價格倒掛”懸殊；市場機制作用不充分，價格扭曲；產銷結構脫節，滯銷積壓嚴重；農產品加工薄弱，供給與需求不匹配；物流設施落后，產后損失嚴重；國際市場話語權弱小，競爭力亟待增強。

2、堅守底線思維，必須嚴守“五關”。推進糧食“供給側”結構性改革，關系糧食總量和結構、數量和質量、生產和流通、供給和消費、國內和國外等各個方面。在矛盾交織的復雜性中，必須首先認準隱患和風險在那里，改革的重點和次點在那里，認準為何該、改什么、怎么改。從糧食產業經濟的整體和全局出發，目前推進糧食“供給側”結構改革嚴把“五道關口”。

一是，嚴把基本農田“關”。這是衡量農業糧食“供給側”結構性改革的根本標準。要遵照國務院的規定和要求，堅持“底線思維、科學劃定，統籌兼顧、持續發展，政策引導、農民參與，完善機制、建管并重”的基本原則，嚴守基本農田“紅線”，確保10.58億畝糧食生產功能區和重要農產品生產保護區面積數量不減、質量不降。為此要“守土有責，用地有據”，強化源頭管控和源頭節地，盤活低效土地，堅持以“生態、生活、生產”空間理念，優化用地格局立體化發展，提高土地利用率。

二是，嚴把谷物基本自給“關”。這是衡量農業糧食“供給側”結構性改革的基本標準。對于擁有13億多人口的發展中大國，固然片面強調自給自足的“糧安觀”必須摒棄；但片面依賴進口糧食養活國人的“糧安觀”也決不可取。要嚴把提高結構合理、品質優良的糧食產能、確保谷物基本自給、口糧絕對安全的關口。在敢于和善于運用“兩個市場、兩種資源”中，要掌握糧食主動權，把國民的飯碗牢牢端在自己手上。

三是，嚴把糧食及制品質量“關”。這是衡量農業糧食“供給側”結構性改革的重要標準。糧食安全的內涵，既包括數量安全，又包括質量安全。基于糧食及制品質量安全問題具有普遍性、隱蔽性的特點，要進一步加強對糧食及制品的質量安全監管，加強糧食種植、收購、儲存、銷售及食品生產經營監管可追溯管理，完善糧食即制品質量安全檢測體系，嚴防流入口糧市場。確保為廣大消費者供應優質、多樣、安全、保健的糧食及制品，讓百姓吃得省心和放心，吃出健康和健壯，成就“舌尖上的安全”。

四是，嚴把儲糧安全“關”。這是衡量農業糧食“供給側”結構性改革的關鍵標準。我國在改革開放中開創具有自己特色的現代糧食儲備制度，充足的糧食儲備成為國際糧食安全的“圧倉石”。通過深化改革，一方面進一步健全和完善國家糧食儲備制度和儲備體系，另一方面調整和改革糧食托市收購政策，特別是調整和改革價格形成機制。當前要對玉米、稻谷采取“去庫存”措施，實現糧食儲備數量充足合理、結構組成合理、地區布局合理，以充分發揮糧食儲備宏觀調控的重大作用。

五是，嚴把維護農民權益“關”。這是衡量以農業糧食“供給側”結構為主線的改革的核心標準。廣大農民是這場大改革的主體，或者說是為了他們，依靠他們，使其有更大的獲得感。保護好他們的權益，就是保護其積極性和加強其糧食生產、乃至農業農村經濟的動力。例如，在進行糧食等大宗農產品購銷制度改革中，要實行“價補分離”、對農民提供合理補貼，保障他們的收入穩定提升，增加他們對改革成果的獲得感。

底線思維，不是消極思維，而是積極向前的思維；也不是被動思維，而是主動奮發的思維。所強調的是，對隱患和風險有所管控，制定預案。所謂守住底線，是最低要求；追求高線，是沖高進軍。基于此種理念，堅守以上“五條底線”，就等于有效防范了糧食的隱患和風險，在更高層次上加強了國家糧食安全的生命線，加強了糧食“供給側”結構性改革的成功線。

（未完待續）