新時代京津冀 協同發展如何推進（上）

張立鵬

彈指一揮間，京津冀協同發展上升為國家戰略已逾5年，并取得了顯著成效。當前和今后一個時期，京津冀進入到滾石上山、爬坡過坎、攻堅克難的關鍵階段，需要下更大氣力推進工作。筆者結合新形勢新要求，探討提出京津冀協同發展的一些思考與建議。

相望千年：新的北京，新的京津冀

你能看到多遠的過去，就能看到多遠的未米。對于北京和京津冀也是如此。

千年之都，千年之城。北京作為一座有三千年建城史和八百年建都史的古都，對于維護國家統一，引領經濟社會發展起到了重要作用。縱觀我國歷史，以宋代所處的公元1000 年為分界線，其之前的兩三千年間，我國的政治經濟文化中心主要在西安-洛陽-開封一線，并逐漸徘徊式東移，中原之外的西北地區是國家統一和對外聯系的關鍵，犬戌、匈奴及絲綢之路即是明證;其之后的一千余年，我國的政治中心主要在北京，經濟中心主要在江浙及長三角，這種政治經濟中心長期南北分離的最大外部動因來自東北地區。擁有鎖鑰“三北”、挈裘天下的北京及京畿地區，元代開始成為中華大一統國家的首都。元大都一元上都-通州形成“一核兩翼”的格局內引外聯、掌控四方：元大部是全國的政治、文化中心，元上都是絲綢之路聯系亞歐世界的重要節點和外交舞臺，而與元大都和京杭人運河同步而來的通州，是政治文化中心北京與經濟中心長三角聯系的重要樞紐。可以說，京杭大運河是近代以前（火車、汽車等興盛之前）使得我國分化的南北方經濟與政治重新達到平衡的關鍵所在。類比元朝、明朝時北京-天津-張家口形成新的“一核兩翼”格局，天津、張家口主要是衛所功能，分別面向江浙沿海和蒙古高原;清朝時北京-保定-承德形成更新的“一核兩翼”格局，其中，保定、承德主要作為首都文化、政治副中心，分別輻射胡煥庸線（即“黑河-騰沖線”）內外側的兩大世界——華夏腹地與滿蒙藏游牧地區。

今天的北京及京津冀，正在進入一個全新的時代和發展格局中，因此要以新的時空維度來把握當下的形勢需求。

空間上，全新的“一核兩翼”格局正在加速形成，兩大面向未來的新的千年之城正在成為優化提升首都功能的關鍵支撐。《北京城市總體規劃（2016年-2035年）》明確“一核（首都功能核心區）一主（中心城區）一副（北京城市副中心）、兩軸多點一區”的城市空間布局，要求以北京城市副中心和河北雄安新區為“兩翼”，為區域發展開拓新空間。北京“一核兩翼”發展格局正式確立。同時，河北省以雄安新區和張家口張北地區作為新兩翼，加快優化發展格局。按照“千年之城”的標準規劃建設的雄安新區、北京城市副中心，將成為京津冀城市群及中部核心功能區的發展引擎。在此戰略指引下，2019年1月11日，北京市屬機關四套班子（市委、市人大、市政府、市政協）正式在北京城市副中心掛牌。市級機關第一批35個部門、165家單位、1.2萬人由主城區遷入位于通州區潞城鎮北運河北岸的北京市級行政辦公區。

從內涵上看，北京市的發展思路正在改變，從集聚資源求增長，到疏解功能謀發展，北京成為全國第一個“減量”發展的城市。減量發展、綠色發展、創新發展，成為首都追求高質量發展的鮮明特征。北京作為首都，模式引領足應有之意。過去十多年來，從順義及首都機場走出了“臨空經濟”，從門頭溝及生態涵養區走出了“溝域經濟”，從豐臺科技園等地走出了“總部經濟”。這些發展模式已經在全國開花結果。但減量發展作為一種理念或模式，具有更高層面的意義。對于北京，減量發展要求要素資源在京沐冀更大范圍的合理配置，構建“一核兩翼”的聯動發展機制，是一場發展方式的重要變革。而且，北京作為高城市化率的特大城市，率先進入“減量”發展階段，是新時代中國特色社會主義和經濟新常態下，引領我國城市化發展的重要探索。隨著非首都功能的不斷疏解，北京城市更新步伐日益加快，一個全新的北京涅槃騰飛指日可待。

不識廬山真面目，只緣身在此山中。我們要把視角提升一下，跳出所身處的歷史“漩渦”中，才能看清全貌，分析這日益清晰的新格局，為未來數十年的工作謀劃思路。千百年來，受氣候、人口、外部形勢等廳面影響，我國南北方經濟發展速度日益拉開，北京及京津冀地區成為維護國家統一，支撐引領“三北”及北方地區的關鍵。以首都為核心推動京津冀建設世界級城市群，是大國首都地區崛起的必經之路。而隨著長江經濟帶、長三角一體化、粵港澳大灣區、中部地區崛起等國家戰略的推進，全國的經濟中心進一步南移，北京及京津冀城市群肩負的歷史使命將更加凸顯。在此背景下，原地騰挪和重組升級是必然選擇。這就要求在北京新的“一核兩翼”及京津冀更大的范圍內疏解非首都功能，加強區域協同發展，強化北京“四個中心”建設，優化提升首都功能，并發揮輻射帶動作用，攜手津冀建設世界級城市群。輔之以現代化的高鐵、航空、互聯網（5G）等速度經濟為支撐，京津冀城市群的影響力和控制力將向國內外充分釋放。

聚變裂變結合：推動首都減量發展

眾所周知，目前人類所能掌握的最大能量是重核裂變與輕核聚變。軍用方面對應的分別是原子彈與氫彈，民用方面對應的分別足已經成熟的符類核電站（秦山、大亞灣等）和正在從實驗堆走向工程堆的“人造太陽”（受控熱核聚變裝置）。技術上看，二者完全相反，重核物質過量聚集在一起（超過臨界質量）就會產生連鎖反應式的裂變，輕核物質在強大的約束力下（通過磁場或與激光實現）壓縮撞擊到一起就會產生聚變而釋放更大的能量。

大道至簡，萬物相通。北京及京津冀的發展，其實也是一樣的道理。北京市正在從此前的集聚資源求增長（聚變），到疏解功能謀發展（裂變），實現減量提質增效，強化首都核心功能。京津冀協同發展以來，經過了一股性制造業、區域性物流基地和區域性批發市場等四類非首都功能疏解，北京市容易疏解和減量的，大多已經完成，剩下則是要攻堅克難的艱巨任務;同時，產業空心化、人口老齡化等不利因素日益凸顯，城市發展新區各新城亟需導入高端要素資源，以壯大首善之區的經濟實力。

長期以來，京津冀城市群建設中存在的最大問題是規模斷層和功能斷層，導致城市群內部經濟聯系強度較弱。從城市化角度看，京津兩極過于“肥胖”，周邊中心城市過于“瘦弱”，中小城市發育不足，50-500萬規模城鎮人口集聚能力明顯低于長三角、珠三角，缺少300萬人口以上的大城市作為中間支撐。河北省城鎮體系發育不足，城鎮化率相對不高，即使在環京地區，還仔在著大量的農業和農村人口。從產業角度看，北京的優勢產業是服務業，而服務業的特點是需要集聚人口，形成規模效應，但對周邊地區的輻射帶動作用較弱，至少是弱于制造業。由此導致北京向外疏解的非首都功能、轉移的高技術產業化項目，河北很難承接，即存在所謂的“產業懸崖”。每年北京市向外轉移的技術交易中，有相當比例的份額是轉移到深圳、上海等地，而非就近的津冀地區。

包括城市發展新區各新城在內的首都近圈層地區，理應是首都帶動京津冀協同的關鍵區域，但由于要素密度不足，長期發展受制，自身不夠札人，不能彌補北京周邊地區規模斷層和功能斷層問題，空有二傳手的區位卻無二傳手的作用，無法向京津冀腹地傳導和輻射。新時期北京市推動減量發展，為系統性解決上述問題創造了條件。

筆者認為，北京的減量發展，必須是總量減量，要推動非首都功能持續疏解;同時也是結構性減量，即有減有增，要重點推動中心城區過量的公共服務資源和相關產業要素向周邊地區，特別是包括城市發展新區各新城在內的首都近圈層地區（可以等同于京津冀中部核心功能區）轉移。上述地區地處北京市中心城區和環京重點管控區之間，既是北京市發揮服務業優勢和擴大輻射半徑的關鍵區域，也是其內外兩側行政與市場力量最大合力之處，將通過集聚資源，產生聚變反應，釋放強人能量。如同氫彈的爆炸需要原子彈先行引爆，上述地區的聚變反應，是以中心城區裂變（非：首都功能疏解、減量發展）為前提。

概括而言，對于北京市減量發展，可以從兩個維度來理解要義和開展工作。一曰承前啟后，對此前疏整促行動的升華和成果固化，為未來構建高質量發展或高精尖經濟提供手段與路徑;二曰內引外聯，對內服務首部，促進城市有機更新和新舊動能轉化，對外要向城市發展新區及京津冀協同發展注入新的活力。