FTA大作戰，中國何去何從？

謝奕秋

自由貿易協定（Free Trade Agreement），英文簡稱FTA，通常指兩國或多國間旨在促進經濟一體化，尤其是消除關稅等貿易壁壘的一種契約。

不像世界貿易組織的廣覆蓋性，FTA作為少數國家之間的協定，存在著許多種“國家組合”。這些“組合”間不乏競爭關系，甚或是“此消彼長”效應，需要從戰略角度擇善而從。更何況，像泛東亞“區域全面經濟伙伴關系協定”這樣的超大規模FTA，其從前期研究、談判到締約、批準，是個曲折而漫長的系統工程，在錯失先機的情況下，更需要從“大作戰”的高度加以通盤考慮。

RCEP茲事體大

相比中歐投資協定（已舉行21輪談判，計劃2020年達成）和中日韓FTA談判的按部就班，圍繞覆蓋全球近一半人口和近1/3生產總值的“區域全面經濟伙伴關系（RCEP）協定”的談判，最近如火如荼；能否如多方所愿在2019年年底之前完成談判，備受本地區政商界人士關注。

用“緊鑼密鼓”來形容當下的RCEP談判也不為過：7月3日在澳大利亞南部墨爾本市舉行的第26輪談判剛結束，次日中方就宣布將于7月22-31日在鄭州舉行第27輪談判，于8月2-3日在北京舉行其第八次部長級會議。

這種“時不我待”背后，也顯出RCEP談判“空轉多年”的隱憂。

2012年11月，東盟十國與中、日、韓、印度、澳大利亞、新西蘭正式開啟RCEP談判進程（第一輪談判于次年5月在文萊舉行），初衷就是把中日韓印四國和澳新區域已經分別與東盟達成的5份自貿協定“合并歸攏”，實現“聚變”。

但東盟十國的經濟體量，能撬動9倍于它的RCEP區域嗎？

比較難。中國、日本經濟體量比東盟大很多，不會任東盟說了算；印度GDP略少于東盟，但人均GDP僅略高于非洲，開放程度非常有限；韓國與全球前三大經濟體（美國、歐盟、中國）均有FTA，被稱為“FTA中心”，有自己的一套想法；澳大利亞、新西蘭屬于發達世界，且跟日本、新加坡等一樣，曾以“跨太平洋伙伴關系（TPP）協定”為優先，對于RCEP的需求沒那么急迫。

在實際談判中，2017年被視作一個關鍵的年份，因為特朗普剛上臺就宣布退出12國一年前簽署的TPP協定，這給日本、新加坡、馬來西亞、越南等TPP成員帶來極大挫敗感。外界猜測，一直在RCEP談判中“端著架子”、要求參照“TPP構建的經濟秩序”的日本可能會放低姿態。中國官方當時也多次表示，力爭2017年完成RCEP談判。

然而，日本一方面沒有放棄挽救TPP，年內又連同另外10國宣布將之改名為CPTPP（全面與進步跨太平洋伙伴關系）；另一方面，其借著“中日邦交正常化45周年”改善對華關系的努力尚未明顯收效。由于中國經濟體量占到RCEP全部成員國的一半，在沒有與中國達成默契的情況下，日本對RCEP談判不可能全心全意。

所以，2017年11月在馬尼拉舉行的RCEP首次領導人會議，只好呼吁各國“加緊努力在2018年結束RCEP談判”。

CPTPP只吸收了亞太經合組織21個成員中的11個，得以輕裝上陣，而RCEP卻試圖納入東亞峰會18個參會國中的16個，結果不堪重負。

2018年是《中日和平友好條約》締結40周年，隨著中日總理半年內成功互訪，兩國關系重回正軌。這一年，跨太平洋11國于3月簽署的CPTPP協定和日歐7月簽署的“經濟伙伴關系協定”，給了日本有利的對華談判地位—在圍繞RCEP的私下磋商中，日本提出希望擴大汽車零部件等工業品出口，而中國則提出希望擴大蔬菜等農產品出口。

同年11月，李克強總理在東盟輪值主席國新加坡表示，要為RCEP磋商“盡量找到一個大家都能接受的方案，此事不能再拖了”。

不過，同期舉行的RCEP部長級會議上，印度卻成了大麻煩。2017-2018財年，印度對華貿易赤字為631億美元，占其全球貿易赤字的1/3。印度非常擔心如果繼續進行關稅減讓（目前印度-東盟自貿區免稅產品僅覆蓋雙方貿易商品的79%），會對印度經濟產生更大沖擊，卻不能交換到東盟為印度 IT人才走向海外提供方便，所以它在會上擺出不妥協姿態。

鑒于CPTPP只吸收了亞太經合組織21個成員中的11個，得以輕裝上陣，而RCEP卻試圖納入東亞峰會18個參會國中的16個，結果不堪重負，馬來西亞和泰國早在2017年就提出，將印度和澳新剔除出RCEP，但遭到印尼反對。

就這樣，RCEP達成協定的日期又被推到了2019年。在3月于暹粒舉行的第七次部長級會議上，柬埔寨商務部長介紹說，RCEP談判已完成90%的任務（截至2017年年底完成50%，截至2018年年底完成80%），還有一些關鍵點有待第三次領導人會議于今年11月在泰國解決。

真能解決嗎？泰國和韓國一度傳出有意加入CPTPP，若變成現實，投向RCEP的政治資源將減少；而印度關于服務貿易自由化的訴求、日韓圍繞下調關稅的談判，也構成RCEP的難題。反過來看，若RCEP成員同意在5—10年內去除九成以上產品的貿易壁壘，那么政策落地后，每年有可能使全球GDP提升0.2個百分點，RCEP所有成員的整體凈收益或將是CPTPP的兩倍。

RCEP茲事體大，從共同應對美國貿易壓力出發，中日印三大國應當有所取舍，及時決斷，配合東盟把RCEP談判帶到終點線。

中日韓FTA超車？

相比今年“疾步快進”的RCEP，2013年3月以來歷經15輪談判的中日韓FTA，前景又如何呢？

“雖然現在日本和韓國都保持對華貿易順差，但中方愿意推進平等競爭，達成全面、高水平、互惠的協定。”李克強總理在今年兩會閉幕答記者問時表示，中日韓FTA和RCEP，“哪個先達成中國都樂見”。

中日韓FTA真能“彎道超車”嗎？商務部發言人高峰7月4日的表態，沒有給出明確答案。但他總結了“借力使力”的思路，表示目前中日韓三方商定將在RCEP現有成果基礎上，進一步提高規則標準，提升域內的貿易自由化水平，最終打造一個“RCEP+”的自貿協定。

“RCEP+”的提法，在今年4月的第15輪中日韓FTA談判中就有了。它并非指RCEP的成員國范圍，而是針對貿易規則的標準。如果說CPTPP協定是FTA的2.0版，RCEP可能只是1.5版，而“RCEP+”標準，可以理解為介乎1.5版和2.0版之間。

日方對于貿易規則“高標準”的追求，客觀上加大了協定達成的難度。“高標準”有利于日本打擊跨國盜版、保護海外投資、實現數據跨境自由流動（禁止要求公司在當地儲存數據）。但是相關執法成本該如何分攤，貿易救濟措施是否公平，日本農產品市場開放到哪一步，都是值得深究的。

殊為微妙的是，雖然三國地理毗鄰便于貿易自由化，但日韓間的歷史宿怨和島嶼之爭，與兩國間的軍事、貿易摩擦相互激蕩，對三國FTA協商構成干擾；而日韓作為美國盟友和農業保護主義者，也讓中國難以全情投入三國FTA談判。

更諷刺的是，韓國原本是中日之間的黏合劑，現在中日關系的恢復卻快于中韓、日韓關系。而韓國若要改善與中、日關系，中日韓FTA卻成了一個難得機會（因為日韓FTA事實上被擱置，中日FTA也未被提上議事日程）。

三國FTA談判的提速，得益于2015年11月中日韓領導人會議在中斷 3年后的重啟。須知，21世紀的頭10年，中、日、韓之所以“舍近求遠”，分別與東盟達成FTA，正是因為三國長期獲邀參與東盟系列峰會。甚至三國領導人會議機制本身（今年是該機制誕生20周年，中方任主席國），也是源于東盟與中日韓每年舉行的“10+3”會議。

即便有了三邊會晤機制，中日韓之間的政治互信也還不夠。至今芥蒂未消的“薩德”風波，就肇始于中韓FTA生效后不到一年之際。而中日韓地緣政治關系的脆弱，可能隨時逆轉三邊FTA談判進程，甚至累及中韓FTA第二階段談判。在試圖“彎道超車”時，中日韓FTA也要提防“翻車”風險。

中日韓地緣政治關系的脆弱，可能隨時逆轉三邊FTA談判進程，甚至累及中韓FTA第二階段談判。在試圖“彎道超車”時，中日韓FTA也要提防“翻車”風險。

在談成RCEP的基礎上推進中日韓FTA，因此不失為一個積極穩妥的選擇。如果說11國談成CPTPP，某種程度上倒逼了16國加快談成RCEP（不然其中一些國家會轉而申請加入CPTPP），那么，RCEP的談成也可以為中日韓FTA打下協商基礎。

從未來新產業鏈的構建來看，中日韓“高標準”FTA的意義，可能比“1.5版FTA”RCEP更大。比如，在第四次產業革命的浪潮中，三國可發揮信息產業優勢，在人工智能、5G網絡、大數據等方面挖潛，充分利用中間品進出口關稅歸零所帶來的產業布局機會。

從消費升級來看，中日韓的服務部門也面臨著合作良機。2018年，中日韓的人均GDP分別達到9770美元、3.93萬美元和3.14萬美元，遠高過6.5億人的東盟和13億人口的印度。三國可考慮在濟州島、崇明島等設立離岸貿易中心，建設連通三國的海上鐵路網，促進環保技術的市場化轉讓。

倘若中日韓牽手，GDP總量將超過歐盟，僅次于美國。2018年，三國間貿易額接近7200億美元（中日近3200億，中韓逾3100億，日韓近900億），雖然不及美墨加三國間超過1萬億美元的年貿易額，但超過了中國與歐盟或美國的雙邊貿易額，是日本與歐盟雙邊貿易額的幾倍。

值得一提的是，韓國對三國FTA的態度轉趨積極，也有防止被美國“吃定”的考慮。韓美于2012年簽署FTA，約定3年內取消近95%的消費品和工業產品的關稅。之后兩國貿易額成倍增長，但美對韓逆差也迅速擴大。在特朗普政府脅迫下，韓國苦談一年多，在FTA修訂案中做出讓步（如同意美國將皮卡車關稅延長20年）。

尋常路之外

不管是否身不由己，中國已經大踏步走上締結FTA這條“捷徑”。

自從加入有“經濟聯合國”之稱的世界貿易組織以來，中國已經4次大范圍降低關稅—總水平由“入世”時的15.3%降至目前的7.5%，平均稅率已低于大多數發展中國家。換句話說，在世貿組織框架下，謀求降低其他國家的關稅水平，已經越發困難。

大道不通小路通，FTA遍地開花就是明證。根據“中國自由貿易區服務網”的列舉，中國已簽署的FTA（含升級版），涉及大塊頭的對象有東盟、韓國和澳大利亞，中等塊頭的對象有瑞士、新加坡、中國香港、巴基斯坦、秘魯、新西蘭，小經濟體有哥斯達黎加、中國澳門、冰島、格魯吉亞、馬爾代夫。

上述對象中，GDP在1萬億美元以上的發達國家只有韓國和澳大利亞。東盟10國加起來也就3萬億美元產值。它們都在未來RCEP的成員范圍內。

而中國正在“談判”的自貿協定中，除了RCEP、中日韓FTA，以及與韓國、秘魯、新西蘭的后續協定，所涉對象GDP在500億美元以上的還有：包括G20成員沙特在內的海合會，以及挪威、以色列、斯里蘭卡、巴拿馬4國。

至于中國正在“研究”的自貿協定，角色較重的對象就只有加拿大、瑞士（升級版）、哥倫比亞和孟加拉國。

無論是加拿大還是海合會，都不能與美國或歐盟這樣的體量相提并論。也有學者建議，中國牽頭打造“絲路自貿區”“上合自貿區”“中非自貿區”，但相關方案還很不成熟。要進一步推進自由貿易，跟上以歐盟、日本、韓國為代表的FTA大咖，中國還可以有哪些大手筆？

一個選擇就是參與籌建FTAAP（亞太自由貿易區）。它依托于影響力廣泛的亞太經合組織，相比CPTPP和RCEP更具包容性，一旦建成，體量巨大。問題主要在于，跨太平洋的認同感不如泛亞洲認同感強；在推進FTAAP時，各個經濟體很難步調一致；亞太區域內多個特惠貿易協議交錯，可能釀成關稅稅率適用上的混亂局面。

仔細研究亞太自貿區的準成員，與RCEP+ TPP相比，少了印度、緬甸、柬埔寨、老撾，多了中國香港、中國臺灣、巴布亞新幾內亞和俄羅斯。TPP和RCEP各自只包含一個聯合國安理會常任理事國，FTAAP卻有3個；如果美國對FTAAP冷眼旁觀，可以說中國很難主導這么一個覆蓋21個成員的自貿區。這也意味著關于亞太自貿區的政治宣言色彩濃厚，而實際動作有限。

從現實來看，自2006年提出 FTAAP倡議，到2010年發表“橫濱宣言”，再到2014年在北京提出“路線圖”，亞太自貿區“只聞樓梯響，不見人下來”的面貌并未改觀，漸漸地就成為官方口中的“最終方向”。

英國、印尼、哥倫比亞等國也傳出有意加盟CPTPP，日本還想把美國再“拉回來”。一些學者指出，中國應該趁美國不在場的機會，盡早申請加入CPTPP。

除了作為“亞太經濟一體化方向”的FTAAP，日本所主導的CPTPP今年啟動擴容，也帶給中國理論上的加入機會。實際上，英國、印尼、哥倫比亞等國也傳出有意加盟CPTPP，日本還想把美國再“拉回來”。一些學者指出，中國應該趁美國不在場的機會，盡早申請加入CPTPP。

CPTPP將日本全部產品的逾95%撤銷關稅，將其他成員國99%品種撤銷關稅，零關稅力度比RCEP大不少。不過，這個貿易聯盟包括7個不發達國家，內部市場不算特別大，而且除開與 RCEP重復的成員（日本、東南亞四國、澳新），只剩下美洲四國（加拿大、墨西哥、智利、秘魯）。也就是說，一旦RCEP談成，CPTPP對東亞國家的吸引力會遜色不少。

對中國來說，自己一國經濟總量就超過CPTPP全部11國總和，那么，日本會甘心把“主場”轉給中國嗎？假如這不成問題，CPTPP的高標準又會為中國豁免多少呢？要知道，新成員的待遇可能不如創始成員。而盡管凍結了TPP協定中關于知識產權等內容的20項條款，CPTPP從框架上看依然是迄今最高標準的經貿自由機制，對數據流通和監督國企都有要求，中國會去適應嗎？

“心有所定，御風而行。”中國不必一味追趕FTA潮流，但要能抓住風口，看準大勢迎難而上，在某些普惠性的大型FTA中體現領導力，最終形成面向未來、以多個經濟活躍地區為支撐、并獲得重量級大國加持的自由貿易網絡。這樣，我們才不會在世界貿易變局中迷失方向，或是在西方集團排擠下被邊緣化。