北京市農村治理中的經濟問題

孫世嘉

[摘要]農村治理是我國社會治理的重要組成部分。解決農村治理問題的關鍵在于農村基層黨組織建設，這關系到我黨的執政能力和執政基礎。農村集體經濟作為公共財政的延伸，是保證村組織正常運行，增強黨組織執政權威的經濟基礎，是黨組織維持社會穩定，實行基本服務，創造和諧穩定發展的根本保證。

[關鍵詞]農村治理;基層黨建;農村集體經濟

一、治理與鄉村治理

治理一詞，在辭海中解釋為：一為控制管理，二為整治。1995年聯合同全球治理委員會發表的《我們的全球伙伴關系》研究報告中指出：治理是各種公共部分或私人機構在其職權范圍內管理公共事務的所有方式和總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續過程。我們可以看出，治理并不是一個控制手段，而是調和不同利益問的一種持續的過程。

2000年，“農民真窮，農民真苦，農業真危險”的呼聲引起了全國上下對“三農”問題的廣泛關注，以“鄉村治理”為關鍵詞的鄉村研究便應運而生。鄉村治理的內容包括：鄉村服務（包括鄉村區域內的衛生、教育、治安、基礎建設和經濟發展）的委托、組織和控制。它是治理范式從國家宏觀層面下移到鄉村基層的表現，不僅具有一般治理理論的內容和特征，而且其復雜性還反映了國家與社會、中央與地方的微妙關系。鄉村治理理論的內涵主要包括鄉村治理的主體、治理權力配置的方式、治理的目的、治理的過程四個方面。

二、北京農村社會治理的問題

近年來，北京市把發展農村集體經濟作為基層黨組織建設的重大任務，以加強基層黨組織建設推動農村集體經濟發展，在積累較為雄厚的集體資產的同時，基層黨組織建設也得到進一步鞏固和加強。選擇農村集體經濟發展，也對黨組織自身建設的加強，基層黨組織話語權及村干部威信的提高產生了積極的作用。加強基層黨組織建設對于促進農村集體經濟健康發展壯大有著重要作用，基層黨組織建設與農村集體經濟發展使相輔相成的。

（一）我國鄉村治理的存在的問題

傳統的農村治理結構是自然經濟、小農經濟、傳統宗法文化相結合的產物，而新中國成立之后，又與社會主義改造相結合，最終形成了中國獨有的基于二元體制的社會、經濟、政治一體化的鄉村治理結構。改革開放之后，中國農村的變化主要有二，經濟上推行家庭聯產承包責任制，政治上推行村民自治。

1.鄉村的經濟基礎和社會主義市場經濟難以銜接

我國的基本經濟制度是國有制和集體所有制并存，目前鄉村的治理是建立在集體所有制經濟上的。隨著社會主義市場經濟的發展，這種以所有制相區別的二元經濟制度的弊端日益凸顯：集體經濟組織與村中兩委的利益職能界限劃分不明晰，使其無法完全按照市場規則經營，使得農村經濟難以融入社會主義市場經濟中。農村與外部市場割裂，集體經濟得不到公平公正的市場地位，外部資源要素和經濟主體也難以進入農村。

2.鄉村治理主體不明確，公共服務無保障

我國的行政管理體系中政權設置到鄉鎮一級，農村實行村民自治。鄉鎮及以上的公共服務主體明確，但是村一級卻是不明確的。目前村一級的公共服務主要由鄉鎮政府和村委會共同承擔。并且基于“傳統觀念”，村中兩委幾乎包攬了全村包括公共服務、村內管理、經濟建設等一切事務。便出現了矛盾，資源配給了包括農村在內的全鎮人口，鎮一級沒有能力向村一級提供公共服務;村中兩委承擔了公共服務的職能，卻沒有得到上級撥下的相關資源。農村治理陷入“鎮一級管不過來，村一級管不好”的尷尬局面。

3.基層民主流于形式，監督機制作用失靈

在村中，黨支部處于領導核心，村委會在黨支部領導下組織村民依法自治。但是在實踐過程中，存在著兩委關系不平衡，工作不協調。同時，民主政治無法有效落實，往往演變成家族政治、當地的村霸、大家族等，由于賄賂、欺壓、民望等因素影響從而主宰當地的村中管理，基層民主流于形式。

當前，農村的財務紀律監督主體不明確，權責不匹配。傳統紀檢部門礙于村民自治體系不便直接監督執法，農村的經管部門卻又有責無權，使得農村審計流于形式。同時，農村人口外流嚴重，農村組織渙散，加劇了農村監督機制的癱瘓。前些年，由于村干部往往需要集中精力完成上級指派的任務，忙于經濟建設，忙于執行計劃生育等，往往需要一個強硬的領導人來領導村子。在農村地區便形成了“強人式干部”，這些干部往往來自于村中大家族，或者自身強勢的個人，容易造成“小官巨腐”現象的出現。

（二）北京農村經濟發展的特殊性

北京市作為中國的首都，也是常住人口超過兩千萬的特大城市，農村地區問題多且復雜，土地拆遷、人口規模調試、維穩等任務交織，壓力巨大。

集體經濟管理問題亟待解決。部分村在集體“四荒地”、物業等資產資源管理上存在合同管理不完善、民主程序不履行、收益分配不透明等問題，導致集體資產流失，干群矛盾突出，成為農民群眾反映強烈的突出問題。二十多年來，北京市按照“撤村不撤社、資產變股權、農民當股東”的方向，以股份合作制為主要形式，推進農村集體經濟產權制度改革，取得階段性成果。但仍存在一些問題。

1.農村集體經濟內生活力不足，現存問題多

從2013年的統計數據來看，從經營層次上看，村級組織占比最高。鄉級集體資產2034.2億元，所占比重40.3%（其中鄉組織717.7億元，占比14.2%;鄉企業1316.5億元，占比26.1%）;村級集體資產3014.8億元，所占比重為59.7%（其中村組織2330.7億元，占比46.2%;村企業684.1億元，占比13.5%）。村級集體經濟組織已基本完成產權制度改革。根據表1可以發現，北京農村集體經濟仍然存在結構不完善，形式低級單一等問題。

2013年北京市有1267個村集體組織實現了股份分紅，相比2012年分紅總額同比增長了47.5%，但是，未實現股份分紅的村‘集體經濟組織仍達2/3之多。農村集體經濟仍存在許多問題。

一是資產經營效益偏低：2010-2013年，北京市農村集體資產收益率分別為2%、1.5%、1.4%、1.5%，凈資產收益率分別為5%、3.9%、3.9%、4.4%，而2010-2013年，一年期銀行存款利率分別為2.75%、3.5%、3%、3%。北京市集體資產收益率普遍低于同期銀行存款利率，即使凈資產收益率也僅僅相當于銀行三年期存款利率水平。

二是資產監督不到位：受體制限制，各級農村合作經濟經營管理機構作為農村集體資產管理部門承擔著具體監管職責，但沒有相應的執法處罰權限，管理與處罰相脫節，導致管理權威下降、管理乏力。在區縣層面，農村集體三資政策管理職能大多歸區縣農業行政部門，業務指導由區縣農經站具體承擔。在鄉鎮層面，近年來隨著新一輪鄉鎮機構改革，多數鄉鎮的農村集體資產監管人員隊伍相當薄弱，一般只有1-2人具體負責，少數鄉鎮沒有專職人員。在村層面，大多數村集體經濟組織管理不夠到位，產權改革后的新“三會”運作極不規范，資產、負債等方面的重大理財決策監督不夠科學。

三是債務負擔較重，存在資金風險：受體制限制，各級農村合作經濟經營管理機構作為農村集體資產管理部門承擔著具體監管職責，但沒有相應的執法處罰權限，管理與處罰相脫節，導致管理權威下降、管理乏力。在區縣層面，農村集體三資政策管理職能大多歸口區縣農業行政部門，業務指導由區縣農經站具體承擔。在鄉鎮層面，近年來隨著新一輪鄉鎮機構改革，多數鄉鎮的農村集體資產監管人員隊伍相當薄弱，一般只有1-2人具體負責，少數鄉鎮沒有專職人員。在村層面，大多數村集體經濟組織管理不夠到位，產權改革后的新“三會”運作極不規范，資產、負債等方面的重大理財決策監督不夠科學。

2.產權建設動力不足

一是在宏觀方面，深化改革涉及土地、股權、集體經濟組織的市場主體地位等問題，缺乏國家的支持;二是思想上，片面的把股改當成解決分配糾紛問題。

3.農村股改問題復雜

農村集體經濟涉及各方面問題：一是土地作為集體中最重要的資產大部分地區未納入股改，基層的產權保護意識明確而保護模式模糊。二是股權的封閉性和非流動性，缺乏進退機制。三是內部治理機制和運行不規范。四是集體產業發展面臨政策和路徑的諸多限制。五是集體經濟組織立法缺乏成功經驗和社會共識。目前缺乏系統綜合解決這些問題的措施，解決一個問題時忽略另一個，甚至解決措施將會造成更多問題。

（三）鄉村類型劃分和治理需求差異

根據北京郊區鄉村人口和產業特點，大致劃分為居住型、產業型和邊緣型三類村莊。現有北京鄉村治理結構中非常強調集體經濟產權制度改革，可以說是治理改革的核心內容。

1.居住型農村

該類村莊主要分布在城鄉結合部地區，經濟主要以房屋出租為主。該類農村主要存在：一是人口結構問題：該類農村地區外來流動人口數量大。大多從事低次級產業，外地戶籍管理混亂。村內治安差，環境臟亂，治安事件頻發。另外本地居民也大量流出。二是商業經營問題：大多沒有經營許可，經營混亂。三是房屋加蓋嚴重，大多質量堪憂，易引起隱患。四是宅基地產權不明晰。

該類型的農村本地人和外地人有著不同的經濟行為。本地人主要分為兩種，一是村集體經濟進行企業招標、土地租賃和物業管理等經濟行為;二是個人蓋房出租等商業行為。外來者主要以承租的身份進行相關的房屋建筑制造等相關經濟行為。例如，外來人口租賃本地人口的住房進行餐飲，物流等產業的經濟行為。

外地人通常被排除在村子的生活福利和社會保障體系之外，幾乎不參與社區的公共事務，難以擁有相關權利。本地人多數進行維護社會穩定。本地人與外地人有著各自的社交網。

2.產業型農村

該類型村莊主要以工業大院為核心，大多數產業為村集體所有的企業。主要存在：一是大多數不符合占地規劃，產業集聚效應不明顯，土地利用率低，經濟效益低。二是。傳統行業居多，大多為“三高”企業，對環境污染嚴重。三是產業大多集中為“二產”，抑制“三產”的發展，對于解決當地人口就業產生負面影響。

該類村莊改造難度大，很難對資源進行再分配和再利用。如果進行改革，往往是整體的拆除，將原有的集體用地變成工業用地，形成工業同區。該過程往往動作較大，需要上級政府和村集體共同建沒。多為形成新的村集體公司，依據土地份額入股。公司建成后由政府規劃，出資引進產業，基礎設施建設，公共服務等多方支持。形成產業同區后，農民依照土地份額獲得分紅，同時，還增加了就業機會。

3邊緣型農村。

該類型村莊主要集中在城市外圍，山區等邊遠地區。該類型村莊主要是人口大量外流，造成農村空心化，留守多為老人。主要依靠土地低級流轉進行規模化經營。主要存在：一是土地流轉意愿不迫切。該地區農民仍保持著較高的土地依賴度，進行簡單農業種植生產。對土地流轉愿望不迫切。二是土地流轉操作不規范，多數為私下進行，流轉給親戚朋友，沒有流向收益高的農戶或企業手中，造成效益低下。同時還有土地流轉過程中條款不規范，對農民保護不到位，信息流通不暢，渠道狹窄等問題。三是農村人口大量外流，農村空心化現象嚴重。數據表明，北京生態涵養區的平谷、懷柔、延慶、門頭溝、密云區80%的青壯勞動力進城務工或者在村委會安排下做綠化保沽等工作。留守的大多數是五十歲以上中老人和婦女。多數接受過高等教育的青年不愿回鄉工作。造成勞動力缺失、土地資源浪費、鄉村潛力釋放不出等問題。

三、對策及建議

在農村集體經濟發展和治理中，應以加強黨組織建設為首要任務，合理土地資源配置為核心，完善構建農村產權體系，將人的管理和土地的管理結合在一起。

（一）帶頭人隊伍建設

一個優秀的帶頭人，將會引領組織走向健康向上的發展。加強村組織書記隊伍建設，提高村干部隊伍的素質對于加強黨的基層威信，執政基礎，推動社會主義新農村建設發展至關重要。

1.多渠道選拔人才，優化隊伍配置

把握“一好雙強”標準，堅持“內選”和“外引”相結合，不斷拓寬選拔渠道。“內選”上，積極選用優秀現任村干部、致富能手、科技人才、返鄉優秀青年黨員和大學生村官等人才擔任村內干部，充分利用其掌握的技術、知識和能力等優勢，帶領群眾共同致富。在“外引”上，吸引優秀的經商，民營企業高層管理人員中的優秀黨員回村任職村黨委書記，選拔懂得經濟管理，辦事公正正派，樂于為群眾服務的優秀黨員，引領農村集體經濟發展。重視并加強基層黨建薄弱渙散，集體經濟薄弱的村子。

2.優化培訓教育，提高隊伍素質

針對村內黨支部隊伍素質的現狀，結合新形勢下的任務要求，不斷加大對村黨組織書記的培訓，培養工作力度。組織其到上級鄉鎮，區縣等培訓部門進行學習教育;定期舉辦培訓班，除了加強理論知識，法律法規，黨務工作等知識的學習之外，還有加強對于，經濟、相關先進實務工作、相關帶頭人等講座，傳授其親身休會和經驗指導。通過培訓開闊視野，增長見聞，更新觀念，統一思想，激發活力。

3.加強監督力度，規范隊伍行為

加強對于村黨支部書記的管理，堅持依法行政，依法治人，建立績效考評機制。年初根據上級黨委指示，定下年度目標，年末進行綜合考評，劃定檔次，進行獎懲。同時完善各項規章制度和規則程序，做到依法辦事，依規辦事。優化監督管理程序和效率，規范對于黨支部書記的監督管理。強化對于農村集體經濟發展快速，經濟體量大的村黨支部書記的監督管理，堅持民主決策，防止“小官巨腐”現象的出現。

（二）創新新型集體經濟

1.盤活經濟，開展資本經營

在產權明晰、規范管理、制度健全的集體資產經營體制基礎上，基層黨組織還應積極發揮主動引領作用，積極探索集體經濟組織制度的創新與實踐，增加資本增值渠道。盤活現有資產，并非是簡單的將土地出租。發揮創造力，因地制宜，將當地優秀資源與相關技術產業結合起來。例如，生態旅游、觀光休閑等。不斷的推進和完善社會主義新農村建設。積極鼓勵村集體在合法的渠道下合資入股，合資經營等形式增加收入，盤活經濟。

2.因地制宜，興辦實體經濟

各村依照現有資源，充分發揮地方特色，從實際出發，靈活發展經濟。一是整合現有零散廠房，設備土地等資源，合理利用，提高其生產效率。二是對于沒有相關生產資料的村子，可以有兩委帶頭，聯合農戶，當地龍頭企業等，為當地農戶進行各類產前、產中、產后指導，服務，還可以參股經營，分紅收益。三是發展各類相關農產品加工，果蔬采摘，花圃觀賞等實體經濟。

（三）強化黨組織領導

1.健全民主監督

加強農村經濟的財務監督，定期召開村級重大經濟活動議事會、表決會，向村民通告經營、資產等情報。違法違紀的事情不辦，超過自身能力的不辦，違背農民意愿的不辦。各類重大事項交付村民大會或村民大表大會討論、表決、備案。

2.民主監督的常態化，規范化

建立村民監督小組，由村民大會選舉選出，對本村的經濟活動進行監督管理，參與財務定制和管理，有權查賬驗賬，有權質疑否定不合理開支。有合理的規則制度，定期召開會議。

3.財務透明陽光

對于村集體經濟組織的相關財務運行情況公開透明，每年公布財務計劃、年度收支等各類明細、津貼等。還包括各項各類的公益、資產資源的收支、干部收入等公開備案。對于群眾的質疑，要積極應對，接受公開檢查。

結語

在農村集體經濟發展中加強基層黨組織建設，事關農村改革發展穩定大局，是一項基礎性、戰略性、長期性的任務。