關(guān)于城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的思考

李家祥

[摘要]本文以平山縣低效用地再開(kāi)發(fā)為例，對(duì)城鎮(zhèn)低效用地產(chǎn)生的原因進(jìn)行了探討，對(duì)低效用地改造模式的選擇、空間布局與用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化、規(guī)劃實(shí)施保障措施進(jìn)行了一系列論述，為低效用地再開(kāi)發(fā)提供了一些有益的參考。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn);城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā);土地

在我國(guó)城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展的過(guò)程中，城鎮(zhèn)外擴(kuò)與存量土地低效利用狀況并存。在當(dāng)前建設(shè)用地供需矛盾十分突出的背景下，城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)被提上議事日程。

一、平山縣實(shí)施城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的必要性

平山縣位于太行山東麓，境內(nèi)多低山丘陵，總面積2648km²。近年來(lái)平山縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，根據(jù)平山縣政府2016年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，平山縣城鎮(zhèn)化率達(dá)到36.7%，在城鎮(zhèn)大規(guī)模擴(kuò)建的同時(shí)，城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)了大量低效用地，其特點(diǎn)為：布局散亂、容積率低、建筑危舊、設(shè)施落后、環(huán)境臟亂。平山縣傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)所占比重較大，尤其是重工業(yè)。根據(jù)平山縣政府最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2018年平山縣三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例達(dá)6.8：51.4：41.8，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)大形勢(shì)下，優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)勢(shì)在必行。低效用地再開(kāi)發(fā)是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的內(nèi)在要求，是優(yōu)化土地、利用結(jié)構(gòu)改善生產(chǎn)生活環(huán)境的迫切需要，是實(shí)現(xiàn)更高效利用土地資源的必然選擇。

二、平山縣城鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)狀

全縣調(diào)查區(qū)低效用地總面積為780.92公頃。這其中分布在縣城的面積為589.71公頃，主要為一些老居住區(qū)。商服用地的面積為47.13公頃;住宅用地的面積為620.88公頃;工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地面積為61.28公頃;公共管理與公共服務(wù)用地面積為48.96公頃;其他用地面積為2.67公頃。納入本次平山縣城鎮(zhèn)低效用地的地塊總數(shù)為556宗，其中縣城地塊總數(shù)為501宗。

三、關(guān)于城鎮(zhèn)低效用地產(chǎn)生原因的探討

（一）城市化快速發(fā)展的影響

平山縣正處于城市化加速發(fā)展階段，在這一過(guò)程中，產(chǎn)生了一些不利于土地節(jié)約集約利用的因素，促使了城鎮(zhèn)低效用地的產(chǎn)生。一是城市外擴(kuò)過(guò)程中，有一部分農(nóng)村通過(guò)改造提升完全融入城市，而另一些卻未能完全融入城市，形成城中村和老舊小區(qū);二是功能區(qū)塊的變遷和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化提升，禁止類(lèi)、淘汰類(lèi)產(chǎn)業(yè)逐漸退出，從而形成許多閑置地。

（二）用地節(jié)約集約意識(shí)不強(qiáng)

相關(guān)部門(mén)對(duì)土地的節(jié)約集約利用沒(méi)有充分的認(rèn)識(shí)，管理不力或者片面追求政績(jī)，使得一些土地利用方式粗放、布局散亂;同時(shí)，企業(yè)和個(gè)人在企業(yè)發(fā)展、個(gè)人建房時(shí)，片面或過(guò)分追逐利益，往往會(huì)出現(xiàn)多占地、占好地、占而未用的現(xiàn)象，使得許多優(yōu)質(zhì)土地被大量占用，浪費(fèi)土地資源，成為低效用地。

四、城鎮(zhèn)低效用地改造模式的選擇

（一）全面改造型

即拆除重建型，主要是針對(duì)推倒重建為主的低效用地。是將原土地上的建筑予以拆除，并對(duì)土地進(jìn)行與城鎮(zhèn)發(fā)展相適應(yīng)的新的合理使用。主要為建設(shè)用地中“三舊”及城中村用地。隨著城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，這些地塊越來(lái)越暴露出布局不合理、利用強(qiáng)度普遍不高、經(jīng)濟(jì)效益不明顯、安全隱患大等種種問(wèn)題。

（二）綜合整治型

包括三方面內(nèi)涵，其一是指不改變建筑整體構(gòu)造和功能，對(duì)它的基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施進(jìn)行改善，對(duì)它的環(huán)境進(jìn)行整治，對(duì)其進(jìn)行節(jié)能改造等;其二是指通過(guò)對(duì)建筑物的改造使其能夠繼續(xù)被使用;其三是指改變建筑物原有使用功能，使其符合城市發(fā)展需求。主要是針對(duì)功能完善、環(huán)境整治和功能提升為主的城鎮(zhèn)低效用地。

五、城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)空間布局與用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化

（一）空間布局優(yōu)化

平山縣城鎮(zhèn)低效用地主要分布在縣城，應(yīng)以城中村、老舊小區(qū)改造為主，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，確定各低效用地改造功能，以有利于城市功能改造、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和人居環(huán)境改善作為出發(fā)點(diǎn)，從舊城鎮(zhèn)、舊村莊等方面，以全面改造和綜合整治型兩種改造模式進(jìn)行引導(dǎo)，合理確定全縣低效用地再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目空間布局。對(duì)低效用地改造中釋放出的用地，明確用地改造意向與功能組織，有效發(fā)揮用地功能調(diào)整所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。

（二）用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化

依據(jù)平山縣控制性詳細(xì)規(guī)劃，并結(jié)合各低效地塊的現(xiàn)狀用地類(lèi)型，用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化主要堅(jiān)持以下兩方面原則：一是對(duì)位于控制性詳細(xì)規(guī)劃范圍內(nèi)的地塊的用途以規(guī)劃用途為準(zhǔn);二是位于詳細(xì)規(guī)劃范圍外的地塊，其用途原則上以現(xiàn)狀用地類(lèi)型為準(zhǔn)。

六、城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)保障措施

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

為加強(qiáng)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃工作的實(shí)施力度，保證專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃工作順利開(kāi)展，縣人民政府成立城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各相關(guān)部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開(kāi)發(fā)區(qū)等也都成立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，確保各項(xiàng)工作順利完成。

（二）強(qiáng)化保障措施

制定扶持政策，規(guī)范市場(chǎng)秩序，將城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的基本信息、資金調(diào)度和收益分配等進(jìn)行公示，確保低效用地再開(kāi)發(fā)工作在公開(kāi)、公平、公正的環(huán)境下進(jìn)行。

（三）嚴(yán)格監(jiān)督管理

要嚴(yán)格控制改造開(kāi)發(fā)范圍，精簡(jiǎn)審批程序，加強(qiáng)監(jiān)管。充分利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)資源，加快信息化建設(shè)，做好城鎮(zhèn)低效用地地塊再開(kāi)發(fā)審批、項(xiàng)目實(shí)施、上圖入庫(kù)，實(shí)行規(guī)劃先行、開(kāi)發(fā)改造全過(guò)程動(dòng)態(tài)在線監(jiān)督。

結(jié)語(yǔ)

城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)要因地制宜，針對(duì)不同對(duì)象采用不同的改造模式，明確改造利用的目標(biāo)任務(wù)、性質(zhì)用途、規(guī)模布局，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)功能再造、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等，確保城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)工作順利進(jìn)行。