農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的立法完善

何俊萍

摘 要：繼農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置之后，針對(duì)農(nóng)村宅基地在實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題，中央文件提出了“三權(quán)分置”的新策略。新策略的提出被視為是深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容和創(chuàng)新之舉，但政策之權(quán)利只有上升為法律之權(quán)利才有生命力，才能付諸實(shí)踐并促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以，為了更好地將宅基地的“三權(quán)分置”得以實(shí)踐，應(yīng)在立法上予以完善。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地;三權(quán)分置;宅基地使用權(quán)

一、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的必要性

首先，從農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀看，農(nóng)村宅基地大量空置。究其原因，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，導(dǎo)致很多村莊的宅基地被空置，無(wú)人居住，成為了所謂的“空心村”。此外，農(nóng)村宅基地還普遍存在“一戶(hù)多宅”的現(xiàn)象。一部分農(nóng)戶(hù)通過(guò)繼承和購(gòu)買(mǎi)擁有多處宅基地，還有些農(nóng)戶(hù)由于向城市遷居，原有的宅基地因無(wú)人居住被空置，這些多出的宅基地由于沒(méi)有退出變成耕地，也沒(méi)有通過(guò)有償調(diào)劑被利用，導(dǎo)致這些宅基地沒(méi)有發(fā)揮其價(jià)值，造成鄉(xiāng)村土地的極大浪費(fèi)，有違“物盡其用，地盡其力”的真理。

其次，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，我國(guó)的農(nóng)村宅基地的使用權(quán)禁止向外流轉(zhuǎn)。在現(xiàn)實(shí)的狀況中，農(nóng)戶(hù)不愿意將自家的宅基地及其房屋以極低的價(jià)格轉(zhuǎn)賣(mài)給村集體的其他成員的情況大量存在，這就導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地內(nèi)部的流轉(zhuǎn)不足。由此，就出現(xiàn)了農(nóng)村宅基地大量空置浪費(fèi)而無(wú)法處置的境地。隨著社會(huì)的發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)戶(hù)家庭不再只是通過(guò)耕地獲得收入，也開(kāi)始逐漸從事其他行，在擴(kuò)大行業(yè)規(guī)模時(shí)會(huì)遇到資金不足的問(wèn)題。作為農(nóng)戶(hù)不動(dòng)產(chǎn)的農(nóng)村宅基地及其房屋，因?yàn)榉傻慕苟鵁o(wú)法流轉(zhuǎn)抵押擔(dān)保，很難獲得流轉(zhuǎn)資金，從而利益受到損失。

再者，隨著中國(guó)房?jī)r(jià)的快速增長(zhǎng)，導(dǎo)致城市的房?jī)r(jià)過(guò)高。而城市周邊或者城中村的“小產(chǎn)權(quán)房”和“農(nóng)村宅基地”以?xún)r(jià)格優(yōu)勢(shì)迅速發(fā)展，并自發(fā)形成了一個(gè)宅基地流轉(zhuǎn)的地下市場(chǎng)。與市區(qū)相比，城市周邊農(nóng)村的“小產(chǎn)權(quán)房”房?jī)r(jià)低，低收入者尤其是外來(lái)務(wù)工人員可以負(fù)擔(dān)，也成為“小產(chǎn)權(quán)房”的主要買(mǎi)家。“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)權(quán)并不完整，建立在集體土地之上的小產(chǎn)權(quán)房的權(quán)能受限，購(gòu)買(mǎi)者不能完全享有產(chǎn)權(quán)，對(duì)于購(gòu)買(mǎi)者的財(cái)產(chǎn)利益有損。另一方面，“小產(chǎn)權(quán)房”之所以?xún)r(jià)格低是因?yàn)槠洳⒉焕U納各種稅費(fèi)、出讓金，這也嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家利益。

因此，無(wú)論是從實(shí)踐上解決農(nóng)村宅基地的空置或是城中村的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題上，還是法律規(guī)定不再完全能夠解決實(shí)踐問(wèn)題需要完善上，宅基地“三權(quán)分置”的提出都有其必要性。

二、宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵

（一）宅基地“三權(quán)分置”的政策背景

中央一號(hào)文件中明確提出“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”

[1]。該文件首次提出了宅基地“三權(quán)分置”的策略，將農(nóng)村宅基地原有的所有權(quán)與使用權(quán)兩權(quán)分置為所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)三權(quán)，增加了資格權(quán)。該政策的提出為解決農(nóng)村宅基地現(xiàn)實(shí)中遇到的困境指明了方向，為振興鄉(xiāng)村發(fā)展提供了動(dòng)力，更是為農(nóng)戶(hù)家庭帶來(lái)了福音。

（二）宅基地“三權(quán)分置”的含義

如何理解中央一號(hào)文件中提出的農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的含義，筆者認(rèn)為可以對(duì)比農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”予以理解。宅基地的所有權(quán)，即為集體所有，與農(nóng)村土地所有權(quán)一樣，必須堅(jiān)持集體所有權(quán)，這是根本，不能動(dòng)搖。宅基地的資格權(quán)，與農(nóng)村土地的承包權(quán)類(lèi)似，為農(nóng)戶(hù)在村集體組織中的成員資質(zhì)而設(shè)定，這一權(quán)需要長(zhǎng)期不變，否則宅基地就失去了居住保障的作用。宅基地的使用權(quán)，與承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)十分相似，允許農(nóng)戶(hù)以轉(zhuǎn)讓、互換、贈(zèng)與等方式流轉(zhuǎn)宅基地，可以將那些村中空置的宅基地充分的流入市場(chǎng)，增加農(nóng)戶(hù)的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，充分發(fā)揮農(nóng)戶(hù)不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值，這也是宅基地三權(quán)分置中將資格權(quán)和使用權(quán)分開(kāi)設(shè)置的意義所在，既保留了村集體中農(nóng)戶(hù)的資質(zhì)，又充分發(fā)揮了其資產(chǎn)的價(jià)值。

（三）宅基地“三權(quán)分置”的意義

宅基地“三權(quán)分置”新策略提出的最大意義在于，宅基地由“兩權(quán)”變“三權(quán)”。宅基地的所有權(quán)地位不變，資格權(quán)確保了宅基地的居住功能，使用權(quán)使宅基地具有了財(cái)產(chǎn)收益的價(jià)值。首先，設(shè)立資格權(quán)，更進(jìn)一步體現(xiàn)了宅基地保障農(nóng)戶(hù)居住功能。宅基地設(shè)置三權(quán)之前，使用權(quán)禁止流轉(zhuǎn)的目的，就是保障農(nóng)戶(hù)有房住，其主要的作用就是保障功能。“兩權(quán)”變“三權(quán)”之后，宅基地的資格權(quán)成為了農(nóng)戶(hù)居住的保障權(quán)，不但沒(méi)有減弱居住的保障功能，而且更進(jìn)一步加強(qiáng)了此功能。其次，可以更加活用宅基地使用權(quán)。資格權(quán)保障了農(nóng)戶(hù)住有所居，使用權(quán)可以更靈活適用，可以不再受“誰(shuí)申請(qǐng)、誰(shuí)利用，不利用、限流轉(zhuǎn)”的限制[2]。此三權(quán)的設(shè)置，打破了原有的宅基地?zé)o法獲得財(cái)產(chǎn)收益的困境，既解決了原有困境的難題，又適應(yīng)了新時(shí)代的發(fā)展，可謂一舉兩得，意義非常重大。

三、宅基地“三權(quán)分置”的立法完善

目前宅基地“三權(quán)分置”還只是停留在政策層面，雖然宅基地“三權(quán)分置”的提出被視為是深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容和創(chuàng)新之舉，但政策之權(quán)利只有上升為法律之權(quán)利才有生命力，才能付諸實(shí)踐并促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，宅基地的三權(quán)分置不能只停留在政策層面，應(yīng)該對(duì)其分別予以完善立法。

（一）加強(qiáng)宅基地管理的立法

農(nóng)村宅基地的所有權(quán)為集體所有，這是根本，不會(huì)變。但是村集體對(duì)宅基地的管理往往不重視，導(dǎo)致大量村外的農(nóng)耕地被農(nóng)戶(hù)改為宅基地，而村內(nèi)的宅基地空置浪費(fèi)的現(xiàn)象出現(xiàn)，造成大量耕地?fù)p失，阻礙村集體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此加強(qiáng)宅基地管理方面的立法十分必要。村集體享有本組織宅基地的所有權(quán)，在符合規(guī)劃和用途的前提下，農(nóng)民集體可以決定其用途變更;除此之外，農(nóng)民集體對(duì)宅基地利用有監(jiān)督和回收權(quán)等[3]。加強(qiáng)農(nóng)村集體組織對(duì)宅基地的管理，筆者認(rèn)為可以制定新的《農(nóng)村宅基地管理辦法》，以此完善集體組織對(duì)宅基地的管理。

（二）完善農(nóng)戶(hù)宅基地資格權(quán)登記立法

我國(guó)《物權(quán)法》第155條規(guī)定“已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理變更登記或者注銷(xiāo)登記。”宅基地設(shè)置資格權(quán)，從原有的使用權(quán)中分離出來(lái)，作為保障宅基地居住功能的權(quán)能，應(yīng)當(dāng)首先予以登記確權(quán)。要穩(wěn)定宅基地的資格權(quán)，立法的技術(shù)路徑就是宅基地資格權(quán)的登記，登記就是對(duì)已經(jīng)設(shè)定權(quán)利的確認(rèn)，即確權(quán)。登記應(yīng)當(dāng)以戶(hù)為單位，一戶(hù)一簿。這就需要相關(guān)法律予以完善，這樣才能在實(shí)踐中做到有法可依，有助于加快明晰宅基地權(quán)屬。筆者認(rèn)為，宅基地資格權(quán)可以在《物權(quán)法》中加以規(guī)定，對(duì)于資格權(quán)的具體規(guī)定中，不但要確定資格權(quán)，還要有資格權(quán)的退出和獲得方式。

（三）完善適度放活宅基地使用權(quán)的立法

宅基地“三權(quán)分置”制度的根本目的就是要解決宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問(wèn)題。分離資格權(quán)，就是要保障農(nóng)戶(hù)的基本住房。而使用權(quán)就是在之基礎(chǔ)上，將宅基地放入市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。但是在立法上該如何完善放活的宅基地使用權(quán)，關(guān)鍵在于“適度”兩字上，即宅基地使用權(quán)的界限問(wèn)題。

首先，要擴(kuò)大流轉(zhuǎn)對(duì)象。宅基地“三權(quán)分置”之前，法律規(guī)定宅基地的使用權(quán)只能在村集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)。宅基地“三權(quán)分置”之后，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)對(duì)象應(yīng)該擴(kuò)大到村集體之外。原有的法律規(guī)定可以修改為宅基地使用權(quán)可以通過(guò)書(shū)面的合同在資格權(quán)人與非資格權(quán)人之間流轉(zhuǎn)。非資格權(quán)人既包括村集體組織內(nèi)的成員，也包括村集體組織之外的成員。只有擴(kuò)大宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)對(duì)象，才能放活宅基地的使用權(quán)。其次，增加流轉(zhuǎn)方式。我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)包括取得、行使和轉(zhuǎn)讓。在宅基地三權(quán)分置之后，流轉(zhuǎn)方式應(yīng)該增加轉(zhuǎn)讓、互換、贈(zèng)予、繼承、出租、抵押、入股等。再者，要區(qū)分地域差別。適度放活宅基地使用權(quán)并不是要求全國(guó)所有地區(qū)一致相同，要因地制宜。在一些偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村，市場(chǎng)沒(méi)有需求，就沒(méi)有必要。但在一些發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、城市近郊區(qū)有極大的市場(chǎng)需求，這就要求不同區(qū)域可以有不同處理的方式。最后，要堅(jiān)持底線。關(guān)于宅基地使用權(quán)行使的底線，在立法完善中可以列舉一些具體的禁止宅基地使用的情形，例如不得違法買(mǎi)賣(mài)農(nóng)村宅基地，嚴(yán)格禁止利用宅基地建設(shè)別墅和私人會(huì)館等，以此來(lái)保障宅基地的性質(zhì)不能變。

[參考文獻(xiàn)]

[1]陳文勝.宅基地三權(quán)分置為鄉(xiāng)村振興再添一把火[J].湖南日?qǐng)?bào).2018（06）.

[2]岳永兵.宅基地“三權(quán)分置”：一個(gè)引入配給權(quán)的分析框架[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì).2018（01）.

[3]施維、高雅.宅基地“三權(quán)分置”—喚醒“沉睡”資源釋放發(fā)展活力[J].農(nóng)民日?qǐng)?bào).2018（05）.

（作者單位：河南大學(xué)法學(xué)院，河南 開(kāi)封 475000）