全面深化改革乘勢而上市場主體獲得感明顯增強

郭冠男

今年是新中國成立70周年，是全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標的關鍵之年。“不謀全局者不足以謀一域，不謀萬世者不足以謀一時”，黨中央和國務院統攬全局、系統謀劃，對今年改革作出一系列部署和要求。

一、黨中央和國務院關于改革的重要部署

（一）明確供給側結構性改革的主攻方向：鞏固、增強、提升、暢通

《政府工作報告》指出，去年通過深化供給側結構性改革，實體經濟活力不斷釋放。2019年要繼續堅持以供給側結構性改革為主線，在“鞏固、增強、提升、暢通”八個字上下功夫。更多采取改革的辦法，更多運用市場化、法治化手段，鞏固“三去一降一補”成果，增強微觀主體活力，提升產業鏈水平，暢通國民經濟循環，推動經濟高質量發展。

（二）強調要堅定不移推進重大改革任務，乘勢而上推出更多“實舉措”

今年是新中國成立70周年，全面深化改革要乘勢而上，推出一些實舉措，堅定不移推進重大改革，加快推動金融、減稅降費、營商環境、科技、法治、政府管理、教育、醫療、就業、環保等群眾關注的改革舉措，通過改革解決群眾牽腸掛肚的問題。另外還強調，今年改革發展面臨的風險挑戰較多，要把握形勢發展變化，化解突出矛盾和問題，穩妥有序推進改革。對改革過程中出現的新情況新問題，要深入調查研究，完善政策和制度設計。要增強風險意識、強化底線思維，要把困難估計得更充分一些，把解決問題的措施想得更周全一些，把各項工作做得更扎實一些。

（三）將防風險放到更加突出地位，進一步強化底線思維和憂患意識

1月22日，省部級主要領導干部研討班以堅持底線思維、著力防范化解重大風險為主題展開。習近平總書記在開班式上強調，堅持底線思維，增強憂患意識，提高防控能力，著力防范化解重大風險，保持經濟持續健康發展和社會大局穩定。十九大之后，防范化解重大風險不僅被放在打好三大攻堅戰的首位，而且已連續兩年被列入省部級主要領導干部研討班議題。習近平總書記就防范化解政治、意識形態、經濟、科技、社會、外部環境、黨的建設等領域重大風險作出深刻分析、提出明確要求。

二、2019年上半年主要改革進展及述評

（一）減稅降費政策快速落地

4月1日起，制造業等行業減稅開始正式實施。一是制造業從16%增值稅率降至13%、交通運輸和建筑等行業由10%增值稅率降至9%。二是進一步擴大進項稅抵扣范圍，將旅客運輸服務納入抵扣，并把納稅人取得不動產支付的進項稅由分兩年抵扣改為一次性全額抵扣，增加納稅人當期可抵扣進項稅。對主營業務為郵政、電信、現代服務和生活服務業的納稅人，按進項稅額加計10%抵減應納稅額，政策實施期限暫定截至2021年底。確保所有行業稅負只減不增。三是對政策實施后納稅人新增的留抵稅額，按有關規定予以退還。四是相應調整部分貨物服務出口退稅率、購進農產品適用的扣除率等。

5月1日起，城鎮職工基本養老保險單位繳費比例可從原規定的20%降至16%。目前具體配套措施已經明確，主要包括兩項重點工作。一是核定調低社保繳費基數。各地由過去依據城鎮非私營單位在崗職工平均工資，改為以本省城鎮非私營單位和私營單位加權計算的全口徑就業人員平均工資，核定繳費基數上下限，使繳費基數降低。二是將階段性降低失業和工傷保險費率政策再延長一年，至2020年4月底。針對一些民眾擔心社保費率調低會導致福利待遇打折的擔心，我們認為，降低社保費率后，參保繳費“門檻”下降—個體工商戶和靈活就業人員可在本省平均工資60%—300%之間自愿選擇繳費基數，這有利于提高企業、職工、個體工商戶、靈活就業人員等的參保積極性，雖然社保費率低了，但社保基金的盤子大了，會進一步促使形成社保繳費和使用的良性循環。

（二）優化營商環境改革全面推進

市場準入負面清單制度改革全國全面正式實施。4月16日，國家發展改革委、商務部聯合召開全面實施市場準入負面清單制度工作部署視頻會，全面實施市場準入負面清單制度。市場準入負面清單制度是黨中央作出的重大決策部署，是根本性、全局性、制度性的重大改革創新，對發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，建設法治化營商環境，構建開放型經濟新體制，具有重要意義。

國務院再取消和下放一批行政許可事項。2月27日，《國務院關于取消和下放一批行政許可事項的決定》發布，這是按照黨中央、國務院推進政府職能轉變、優化營商環境部署，立足更多向市場放權的重要進展，亮點是聚焦于更大力度激發市場活力。

以制度創新持續減少和規范證明事項。5月5日的國務院常務會議提出要繼續梳理和取消證明事項，對保留的事項實行清單管理，重點推進建立證明事項告知承諾制，在申請人書面承諾已符合所告知的條件、標準和要求并愿意承擔不實承諾的法律責任后，行政機關不再索要證明，依據承諾辦理相關事項，并通過信息共享、聯網核查等加強事中事后監管。

在試點基礎上向全國推開工程建設項目審批制度改革。按照統一規范的要求，對工程建設項目的每個審批階段實行一個部門牽頭、并聯審批、限時辦結，推行告知承諾、區域評估和聯合審圖、聯合驗收等制度，實現“一張藍圖”統籌項目實施、“一個窗口”提供綜合服務、“一張表單”整合申報材料、“一套機制”規范審批運行。上半年在全國做到將工程建設項目審批時間壓縮一半，減至120個工作日以內。

（三）投融資體制改革落向實處

5月5日，李克強總理簽署國務院令，公布《政府投資條例》，自2019年7月1日起施行。《政府投資條例》規定了以下內容：一是明確界定政府投資范圍，政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的公共領域項目，以非經營性項目為主;二是明確政府投資的主要原則和基本要求，包括要與經濟社會發展水平和財政收支狀況相適應、不得違法違規舉借債務籌措政府投資資金、應當平等對待各類投資主體等;三是規范和優化政府投資決策程序，確保政府投資科學決策;四是明確政府投資年度計劃的相關要求，國務院投資主管部門、國務院其他有關部門以及縣級以上地方人民政府有關部門按照規定編制政府投資年度計劃，明確項目名稱、建設內容及規模、建設工期等事項，政府投資年度計劃應當和本級預算相銜接;五是嚴格項目實施和事中事后監管。《政府投資條例》是我國首部規范政府投資的法規，從起草到出臺，時隔近二十年，填補了我國政府投資法規空白。出臺政府投資條例是我國深化投融資體制改革的重點任務，將政府投資納入法治軌道，既是依法規范政府投資行為的客觀需要，也是深入推進依法行政、加快建設法治政府的內在要求。

（四）區域協調發展部署步入快車道

3月19日召開的中央全面深化改革委員會第七次會議審議通過了《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》，指出推進西部大開發形成新格局，要圍繞抓重點、補短板、強弱項，把生態環境保護放到重要位置，堅持走生態優先、綠色發展的新路子。要更加注重抓好大開放，發揮共建“一帶一路”的引領帶動作用，提高對外開放和外向型經濟發展水平。要更加注重推動高質量發展，促進西部地區經濟社會發展與人口、資源、環境相協調。目前國家發展改革委正在根據會議精神，對《指導意見》作進一步修改完善。

2月18日，中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，通過規劃實施將更加促進香港、澳門融入國家發展大局，增進香港、澳門同胞福祉，保持香港、澳門長期繁榮穩定，進一步提升粵港澳大灣區在國家經濟發展和對外開放中的支撐引領作用。

5月28日，國務院印發《關于推進國家級經濟技術開發區創新提升打造改革開放新高地的意見》，部署推進國家級經濟技術開發區創新提升，打造改革開放新高地，共提出提升開放型經濟質量、賦予更大改革自主權等五個方面共22項任務舉措。通過此次提升打造改革開放新高地的實施，國家級經開區將有很大新潛力有待釋放。

（五）對外開放步伐明顯加速

《外商投資法》正式通過。3月8日，外商投資法草案提請十三屆全國人大二次會議審議，3月15日，十三屆全國人大二次會議表決通過了《中華人民共和國外商投資法》，自2020年1月1日起施行。外商投資領域將在全國范圍內實施外資準入前國民待遇以及負面清單管理模式，由原來“外資三法”規定的全面逐案審批制轉變為普遍備案制與負面清單下的審批制。此次通過的《外商投資法》將成為外商投資領域的基礎性法律，外商投資法實施后，對于外企、國企、民企等將產生多方面的影響。對外企來說，“三法”變“一法”，法律制度更加統一、明確，保障措施更加豐富、給力;對國企、民企來說，外資的進一步進入既是機遇也是挑戰，內資企業可以與外資更好地結合，共享資本、技術、市場等方面的優勢。

自貿試驗區梳理形成新一批改革試點經驗。自貿試驗區建設以制度創新為核心，以形成可復制、可推廣制度成果為著力點，在投資、貿易、金融、事中事后監管等方面進行了深入探索和大膽嘗試，累計形成153項改革試點經驗向全國復制推廣，取得顯著成效。目前，第三批自貿試驗區已成立運行兩年，已梳理形成新一批改革試點經驗。此次還將擴大經驗復制推廣的使用范圍，支持國家級經開區、高新區、新區開展自貿試驗區相關改革試點，把相關平臺打造成復制推廣自貿試驗區改革經驗的示范區。

北京市全面推進服務業擴大開放綜合試點。根據《國務院關于全面推進北京市服務業擴大開放綜合試點工作方案的批復》，北京市將立足首都城市戰略定位，對標國際先進規則，以負面清單制度為引領，統籌對內對外開放，著力打造全面開放型現代服務業發展先行區。

（六）新型城鎮化改革精準發力

國家發改委印發《2019年新型城鎮化建設重點任務》，從加快農業轉移人口市民化、優化城鎮化布局形態等共6個大方面共22項促進新型城鎮化進程。此次改革亮點和重點是在此前城區常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮已陸續取消落戶限制的基礎上，大幅度加大戶籍制度改革力度。其中，城區常住人口100萬—300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制;城區常住人口300萬—500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制;超大特大城市方面，要調整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規模、精簡積分項目，確保社保繳納年限和居住年限分數占主要比例。

（七）民生“獲得感”實實在在

網絡提速降費開始實施。5月14日召開的國務院常務會議部署進一步推動網絡提速降費，要求多措并舉實現移動流量平均資費降低20%以上，年內再精簡目前在售套餐數量15%以上。隨后，三大運營商陸續宣布提速降費新舉措。5月16日，中國移動公布6項舉措;5月24日，中國電信宣布7項舉措;5月25日，中國聯通推出8項舉措。進一步推進網絡提速降費、增強網絡基礎能力，不僅給企業和群眾增便利添實惠，更能拉動有效投資和消費、帶動擴大就業、發揮數字經濟等新動能對經濟社會發展的支撐引領作用，是既利當前、又惠長遠的一舉多得之策。

多措施確保小微企業融資規模增加、成本下降。4月17日召開的國務院常務會議要求進一步加大工作力度，確保小微企業融資規模增加、成本下降。一要堅持不搞“大水漫灌”，實施好穩健的貨幣政策，靈活運用貨幣政策工具，擴大再貸款、再貼現等工具規模，抓緊建立對中小銀行實行較低存款準備金率的政策框架，將釋放的增量資金用于民營和小微企業貸款。推廣債券融資支持工具，確保今年民營企業發債融資規模、金融機構發行小微企業專項金融債券規模均超過2018年水平。二要推動銀行健全“敢貸、愿貸、能貸”的考核激勵機制，工農中建交5家國有大型商業銀行要帶頭，確保今年小微企業貸款余額增長30%以上、小微企業信貸綜合融資成本在去年基礎上再降低1個百分點。引導其他金融機構實質性降低小微企業融資成本。三要通過政府性融資擔保降低企業融資費用。四要引導銀行提高信用貸款比重，降低對抵押擔保的過度依賴。清理規范企業抵押登記、資產評估、過橋等附加費用，要對企業融資中的不合理和違規收費聯合開展專項檢查，減輕企業負擔。

三、改革建議

（一）優化改革推進策略

一要突出改革重點。今年應緊緊圍繞簡政減稅降費、優化公平營商環境、區域協調發展等重點改革任務，盡快出臺細化措施。二要重視落實效果。已確定的工作和政策要盡快落地、資金盡快下達，堅持結果導向，及時了解政策實施中的企業反應、群眾呼聲，確保工作早見效、市場主體有感受。三要部門協同發力。各部門要從大局出發，加強相互配合和政策配套，堅決防止工作“堵點”“關卡”等問題。

（二）全面推進我國營商環境優化改革

一是把當前已出臺的促進各類所有制經濟公平參與市場競爭的政策落到實處，形成一攬子操作性強的政策體系。二是進一步加大放權力度。逐步放寬部分行業市場準入門檻，加快清理行業隱形壁壘。三是提升政策的穩定性和透明度。尤其避免地方政府出現中短期內政策的顛覆性變化，保持各項政策的連續性和穩定性。四是加大行政綜合執法力度。分階段、分步驟整合執法主體，在有基礎、有需求的地區，率先探索設立跨部門、跨行業、統一的綜合行政執法機構，充實和加強執法力量。五是加快推進信用體系建設。完善以獎懲制度為重點的社會信用體系運行機制，強化行政監管性約束和懲戒，建立各行業黑名單制度和市場退出機制。六是加強知識產權保護。完善知識產權糾紛解決多元機制，在全國有條件的地區增設地方知識產權法院，力爭覆蓋全國所有省份、直轄市和自治區。

（三）以減負增效為重點穩出口

一是落實好出口信保、融資信貸、貿易便利化等政策;清理規范進出口環節收費，落實出口退稅政策及管理規定，實現出口退稅從政策向制度的轉變。二是進一步支持民營企業在穩外貿中發揮重要作用。三是鼓勵高技術、高質量、高附加值產品出口，提升我國產品在全球價值鏈中的地位。四是加強“一帶一路”國際合作，優化國際市場布局。

（四）以優化供給為抓手促消費

一是盡快出臺促進汽車消費的詳細政策，以穩汽車消費來托住商品消費“大頭”。二是增點步線提升城市消費，大力促進三四五線城市消費升級。三是擴大服務消費，進一步推進生活服務業提質擴容，打造一批精品城鄉便民的消費服務中心。

（五）以民生首要問題為定位穩就業

一是切實落實降低社會保險費率綜合方案，確保企業特別是小微企業社會保險繳費負擔有實質性下降。二是加大失業保險費返還力度和幅度，切實落實對不裁員或少裁員的參保企業可返還其上年度實際繳納失業保險費50%的政策。三是做好高校畢業生、農民工、退役軍人等重點群體就業創業工作，實施對這些群體針對性強的就業項目和計劃。四是繼續開展大規模職業技能培訓，對培訓合格的失業人員給予職業培訓補貼。

（六）以確保地方財政可持續為核心防風險

一是大幅增加地方政府專項債券，使新增債務顯性化。二是在實現穩定收益后，以市場化方式將成熟的專項債券項目證券化。三是按置換一批、變賣一批、發長期債來緩解存量債務壓力。四是對部分地方政府債務負擔難以為繼或陷入違約風險提前建立對應處理機制和流程。

（作者單位：中國宏觀經濟研究院體管所）