“天價罰單”背后的公益訴訟

本社記者 宋韜

〉〉庭審現(xiàn)場 受訪人供圖

一個已經(jīng)超過最長訴訟時效的環(huán)保案件為什么能對簿公堂？一二審法院為何大部分支持了原告的訴訟請求，而且還判處了“天價罰單”？此起浙江省首例環(huán)境公益訴訟案件對我們又有何警示作用呢？

固體掩埋類環(huán)境污染是否屬于公益訴訟？對于此類案件，法院是否應(yīng)該支持原告主張的環(huán)境修復(fù)費用？對于已經(jīng)超過最長訴訟時效期限的案件，適用現(xiàn)在的法律來規(guī)范過去的行為，是否適宜？對于20年前發(fā)生的涉案事實，是否可以溯及既往？以上疑問，都是因浙江首例環(huán)境公益訴訟案的二審判決而引發(fā)的思考。

日前，浙江高院二審審結(jié)中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會（下稱中國綠發(fā)會）、杭州市生態(tài)文化協(xié)會（下稱杭州市生態(tài)協(xié)會）訴浙江富邦集團(tuán)有限公司、浙江富邦皮革有限公司環(huán)境污染責(zé)任公益訴訟案，判決維持嘉興中院原審判決，富邦集團(tuán)公司、富邦皮革公司支付環(huán)境修復(fù)相關(guān)費用2998萬余元（款項專用于本案三處污泥填埋場地的環(huán)境修復(fù)）；賠償生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失59萬余元（款項專用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)）。也因此，本案被稱為“天價罰單案”。

這是自2012年民事訴訟法修改確立公益訴訟制度以來，浙江法院立案受理的首例社會組織提起的環(huán)境公益訴訟案件。本案的判決，對環(huán)境公益訴訟中侵權(quán)主體的認(rèn)定、責(zé)任承擔(dān)方式、修復(fù)性司法理念落實等諸多問題提供了一個參考。

時過24年緣何對簿公堂？

浙江省海寧市周王廟鎮(zhèn)上林村上林制革廠屬村辦集體企業(yè)，主要從事豬皮、綿羊皮鞣制和整理生產(chǎn)。生產(chǎn)過程中會排放廢水及處理廢水產(chǎn)生的污泥等污染物。

1991年，上林制革廠先后向上林村委會租用該村5組(3#地塊)、6組(2#地塊)、10組(1#地塊)三處集體土地約30畝，用于該廠工業(yè)固廢(包括爛皮、爛肉、下腳料、污泥等)的集中填埋。

1993年4月，上林制革廠與香港富春公司，共同設(shè)立富邦皮革公司，繼續(xù)使用上述土地填埋制革污泥，填埋行為至1997年全部結(jié)束。

1996年8月由上林合作社所屬上林制革廠整體改組和上林制革廠職工勞動保障基金協(xié)會共同出資組成富邦集團(tuán)公司，上林合作社、上林制革廠職工勞動保障基金協(xié)會為富邦集團(tuán)公司股東。

1996年12月，上林制革廠注銷工商登記，相關(guān)債權(quán)債務(wù)等劃轉(zhuǎn)給新設(shè)立的富邦集團(tuán)公司。

2001年12月31日，富邦皮革公司與上林村委會簽訂協(xié)議，約定富邦皮革公司將原租用的廠區(qū)北西側(cè)堆放污泥地塊交由上林村進(jìn)行土地復(fù)墾，一次性補(bǔ)償上林村土地復(fù)墾費10萬元，以后一切事宜，與富邦皮革公司無涉。相關(guān)地塊已復(fù)墾種植桑苗、樹苗等作物。

2014年7月，海寧市環(huán)境保護(hù)局發(fā)函，要求周王廟鎮(zhèn)政府督促上林村委會加強(qiáng)對上林制革廠污泥填埋點的現(xiàn)場保護(hù)工作，2014年8月，海寧市環(huán)境保護(hù)局委托上海譜尼測試技術(shù)有限公司對上述工業(yè)固廢填埋場地進(jìn)行了采樣檢測。

〉〉涉案土地 受訪人供圖

2015年10月，中國綠發(fā)會向嘉興市中級人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟，請求判決富邦集團(tuán)公司停止侵害，即對其在海寧市周王廟鎮(zhèn)上林村違法填埋的制革污泥進(jìn)行無害化處理，停止對生態(tài)環(huán)境的持續(xù)性污染危害；恢復(fù)原狀、消除危險，即對其填埋污泥造成的周邊污染土壤進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，消除污染地下水的重大危險；富邦皮革公司對上述訴請承擔(dān)連帶責(zé)任。杭州市生態(tài)協(xié)會申請參加一審訴訟后，增加一項訴訟請求：即判令富邦集團(tuán)公司、富邦皮革公司賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間的服務(wù)功能損失。法院追加浙江富邦皮革有限公司為被告，追加海寧市周王廟鎮(zhèn)上林股份經(jīng)濟(jì)合作社作為第三人參與訴訟。作為浙江省首例環(huán)境公益訴訟案件的“天價罰單案”正式打響。

超過最長訴訟時效能否追溯？

一審中，中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會主張，針對上林制革廠(系富邦集團(tuán)公司前身）違法填埋制革污泥、超標(biāo)排放廢水等環(huán)境污染情況，經(jīng)實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，富邦集團(tuán)公司前身為上林制革廠，其在1991年至1997年期間持續(xù)在海寧市周王廟鎮(zhèn)上林村5、6、10組農(nóng)用地中填埋制革污泥，總占地面積約30畝，堆放深度的3～5米不等，合計污染農(nóng)田土壤6萬～10萬立方米，至今未采取有效措施予以補(bǔ)救。富邦集團(tuán)公司2014年6月24日因超標(biāo)排放廢水被海寧市環(huán)境保護(hù)局實施行政處罰。2014年6月5日，江蘇省理化測試中心對當(dāng)?shù)卮迕袢幼鞒龅臋z測報告顯示，樣本土壤重金屬鉻嚴(yán)重超標(biāo)，樣本土壤中有兩處鉻含量嚴(yán)重超出《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB-15618-1995)中為保障農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)和植物正生長的土壤臨界值。土壤中重金屬鉻嚴(yán)重超標(biāo)的后果是，經(jīng)過長期沉淀和滲透，重金屬鉻會逐漸進(jìn)入地下水系統(tǒng)，給地下水造成嚴(yán)重污染，嚴(yán)重?fù)p害公共利益。二被告均實施了填埋制革污泥、超標(biāo)排放廢水的行為，應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任。

是否事實真如原告所言？富邦集團(tuán)公司指出，原告所稱污染環(huán)境事實不成立，根據(jù)當(dāng)時的法律法規(guī)，以集中填埋方式處理制革污泥不僅不違反國家環(huán)保法的規(guī)定，而且以當(dāng)時的治理污染技術(shù)水平來看，已經(jīng)是比較先進(jìn)的處理方式。

那么，這是否意味著富邦皮革公司應(yīng)該承擔(dān)本案的侵權(quán)責(zé)任呢？作為被告之一的富邦皮革公司認(rèn)為，原告應(yīng)當(dāng)舉證證明被告填埋行為的違法性依據(jù)，且應(yīng)證明本案有損害事實的存在。但從浙江大學(xué)的調(diào)查報告結(jié)論看，農(nóng)作物紅薯、毛豆、桑葉等沒有鉻超標(biāo)的情況，說明鉻污染因子并未污染農(nóng)作物，也沒有影響到地下水、地表水等，可見損失不大，且當(dāng)時海寧市周王廟鎮(zhèn)上林村村民委員會(以下筒稱上林村委會)已經(jīng)得到被告10萬元自愿補(bǔ)償并達(dá)成協(xié)議。另外，從訴訟時效來看，填埋污染物的土地至今已經(jīng)26年，該土地的污染沒有進(jìn)一步擴(kuò)散，只要進(jìn)行適當(dāng)?shù)母魯啻胧┘纯桑o需承擔(dān)額外的侵權(quán)賠償責(zé)任。

通過分析原被告雙方的主張、證據(jù)，我們可以歸納得出，本案的爭議焦點主要在于：本案中被告是否存在環(huán)境污染及損害公共利益的事實？公共利益的界定范圍界限在哪里？富邦集團(tuán)公司、富邦皮革公司填埋制革污泥的行為是否屬于侵權(quán)行為？富邦集團(tuán)公司是否應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任？

圍繞以上爭議焦點，法院經(jīng)審理認(rèn)為，關(guān)于是否存在環(huán)境污染及損害公共利益的事實，根據(jù)浙江大學(xué)對本案三處污泥填埋場地的初步調(diào)查和詳細(xì)調(diào)查結(jié)果，三個污泥填埋地塊的土壤、地下水污染范圍雖沒有明顯擴(kuò)散，但場地內(nèi)的土壤和地下水已受到不同程度的重金屬污染，其中土壤污染最為嚴(yán)重，尤其是總鉻和六價鉻，超標(biāo)情況明顯，對生物存在廣泛的毒害作用。在農(nóng)業(yè)情景下，兩處污泥填埋土地土壤存在的六價鉻致癌風(fēng)險以及總鉻、價鉻的非致癌風(fēng)險均超過了可接受水平。故上林制革廠、富邦皮革公司在1991年至1997年填埋制革污泥的行為已使場地內(nèi)土壤受到嚴(yán)重的重金屬污染，且因長年堆放，土壤中的污染對場地內(nèi)的地下水、地表水也造成了一定污染，存在環(huán)境損害的事實。如果不采取相應(yīng)的環(huán)境治理措施，將使生態(tài)系統(tǒng)繼續(xù)受到污染，導(dǎo)致耕地的減少和水質(zhì)的惡化。

關(guān)于填埋制革污泥是否屬于侵權(quán)行為，法院指出，首先，環(huán)境污染責(zé)任適用無過錯任原則，污染環(huán)境的侵權(quán)行為不以違法性為必要條件。即使上林制革廠、富邦皮革公司填埋制革污泥不違反當(dāng)時的法律規(guī)定，在已經(jīng)造成環(huán)境污染損害的情況下，其仍應(yīng)承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任。其次，上林制革廠、富邦皮革公司在沒有采取任何防水、防滲漏、防流失措施的情況下，將制革污泥直接填埋于附近的農(nóng)田中，在填埋地點選擇和填埋方式上，沒有盡到合理的污染防治義務(wù)。最后，填埋結(jié)束不意味著污染防治義務(wù)的終結(jié)，對于污泥填埋場地，上林制革廠、富邦皮革公司仍具有管理維護(hù)義務(wù)，并應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展、環(huán)保法律要求的更新進(jìn)步，及時履行自身的環(huán)境保護(hù)義務(wù)。

本案中爭議最大的一點，莫過于對于生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失的認(rèn)定。

具體來說，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，是指人類或其他生態(tài)系統(tǒng)直接或間接地從生態(tài)系統(tǒng)獲取的收益，主要包括供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、支持服務(wù)、文化服務(wù)和存在價值等，應(yīng)當(dāng)根據(jù)被污染的具體環(huán)境要素進(jìn)行分析。本案被污染的環(huán)境要素主要是30畝農(nóng)用土地。法院認(rèn)為，在填埋制革污泥后，上述土地已不能作為農(nóng)田使用，存在服務(wù)功能損失。富邦集團(tuán)公司、富邦皮革公司則認(rèn)為，三處土地是正式的廢物填埋場，不存在生態(tài)服務(wù)功能損失。但法院指出，因三處土地至今仍是集體所有，土地用途也未發(fā)生變更，雖然場地內(nèi)的地下水也有一定污染，但地下水具有流動性，難以界定損害后果，單獨鑒定并不經(jīng)濟(jì)。因此，二被告的主張缺乏事實依據(jù)，不能成立。

最終，一審法院經(jīng)審理判決被告浙江富邦集團(tuán)有限公司、浙江富邦皮革有限公司承擔(dān)環(huán)境修復(fù)相關(guān)費用29985193元(款項專用于本案三處污泥填理場地的環(huán)境修復(fù))、賠償生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失594270元(款項專用于生態(tài)環(huán)境保護(hù))。

一審判決后，中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會和浙江富邦集團(tuán)有限公司分別向浙江省高級人民法院提起上訴。

二審維持為何引發(fā)爭議？

上訴焦點主要圍繞環(huán)境修復(fù)費用標(biāo)準(zhǔn)以及生態(tài)服務(wù)功能損失界定展開。

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十八條規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的行為，原告可以請求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任。中國綠發(fā)會認(rèn)為，首先，一審中其訴訟請求為恢復(fù)原狀，即恢復(fù)為農(nóng)業(yè)用地的原狀。涉案污染土地的性質(zhì)依然為農(nóng)業(yè)用地，沒有變更為綠化用地，故應(yīng)按原耕地標(biāo)準(zhǔn)管控修復(fù)。原審法院以綠化用地的標(biāo)準(zhǔn)要求二侵權(quán)人承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，根本達(dá)不到恢復(fù)原狀之目的，且減輕了二侵權(quán)人的義務(wù)。二侵權(quán)人應(yīng)按照土壤修復(fù)方案承擔(dān)費用168290900元。其次，原審法院以農(nóng)作物產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)確定生態(tài)服務(wù)功能損失，屬于偷換概念。生態(tài)環(huán)境損害是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。土壤受污染不僅不能供給農(nóng)產(chǎn)品，同時氣候調(diào)節(jié)、水土保持等生態(tài)服務(wù)功能也全部喪失，農(nóng)產(chǎn)品的收益損失遠(yuǎn)低于生態(tài)服務(wù)功能損失，以農(nóng)作物產(chǎn)值作為生態(tài)服務(wù)功能損失計算標(biāo)準(zhǔn)降低了二侵權(quán)人的賠償義務(wù)。最后，原審判決沒有涉及地下水的修復(fù)費用問題。雖然場地范圍內(nèi)有滲透液的抽提，但場地外的地下水同樣需要監(jiān)測，需要防治。原審法院認(rèn)定了場外水污染，但未判決二侵權(quán)人承擔(dān)責(zé)任，與損害賠償?shù)姆稍瓌t相悖。

不同的是，上訴理由中，浙江富邦集團(tuán)有限公司二審代理人張剛律師認(rèn)為，首先，本案不是法律意義上的公益訴訟，行為人填埋制革污泥，僅限于特定區(qū)域，這些特定區(qū)域的土地屬于村民個人使用，沒有侵犯到社會公共利益；同時，一審法院判決認(rèn)定，填埋地區(qū)的土壤總鉻和六價鉻超標(biāo)，而地下水、地表水、井水及底泥，幾乎沒有污染，也沒有擴(kuò)散，即沒有侵害到其他不特定的人群。其次，涉案地塊已經(jīng)由有關(guān)政府部門進(jìn)行風(fēng)險管控和修復(fù)，當(dāng)事人也在積極配合相關(guān)工作，目前已經(jīng)完成修復(fù)工作。所謂的危害已經(jīng)消除，法院無需審查并判決被告承擔(dān)賠償責(zé)任。最重要的一點是，該判決違反了“法不溯及既往”的法治原則。本案中，一審、二審判決書引用的法律依據(jù)均為污染行為發(fā)生后的法律、法規(guī)、司法解釋。我們絕對不能用現(xiàn)在的法律去無限期地追溯以前的行為，如果可以，每一位勇于創(chuàng)新、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)拿駹I企業(yè)家都將處于危險的境地。

〉〉浙江省高級人民法院 受訪人供圖

原被告雙方各執(zhí)一詞，難辨對錯。那么，法學(xué)理論界是如何看待這一典型問題呢？部分專家指出，首先，從案件性質(zhì)來看，本案屬于生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，而不屬于普通的環(huán)境公益案件。其次，作為生態(tài)環(huán)境損害賠償案件來說，一般應(yīng)先由政府進(jìn)行磋商，沒有經(jīng)過磋商就審判，一、二審法院在程序上存在瑕疵。第三，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的原告只能是法定的主體，中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會、杭州市生態(tài)文化協(xié)會作為本案原告提起訴訟，屬于原告主體不適格。第四，浙江兩級法院在屬地政府已經(jīng)治理受污染土地，并在生態(tài)環(huán)境損害風(fēng)險已經(jīng)得到控制、生態(tài)損害得到修復(fù)的情況下，仍然判定由被告承擔(dān)治理費用不恰當(dāng)。

經(jīng)過庭審，浙江高院最終駁回上訴、維持原判。

對于二審結(jié)果，浙江富邦集團(tuán)有限公司律師申杰認(rèn)為，企業(yè)在長期的經(jīng)營中造成的污染，有一定的歷史原因和發(fā)展局限。但是，企業(yè)從村辦企業(yè)改制而來，在有限的資金和技術(shù)條件下，環(huán)保方面均通過政府檢測，難能可貴。1995年，生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大至豬皮生產(chǎn)線配套的環(huán)保技改項目。1995年12月，海寧環(huán)境保護(hù)監(jiān)測站在對原有項目和新增生產(chǎn)線進(jìn)行實地調(diào)查、資料收集、分析研究之后編寫了《浙江富邦皮革有限公司豬皮生產(chǎn)線配套技改項目環(huán)境影響評價報告》。該報告指出，技改后，制革污泥仍然可以沿用目前外運(yùn)填埋的方法處理污泥。由此可見，政府職能部門作出的環(huán)評，是對企業(yè)此前和今后治理污染工作方面的肯定。

同時，富邦集團(tuán)披露，企業(yè)在環(huán)境保護(hù)工作方面還得到了聯(lián)合國“區(qū)域性項目”有關(guān)制革廢水污泥處理方面提供關(guān)鍵性設(shè)備和資金的援助。企業(yè)因為規(guī)規(guī)矩矩依照政府監(jiān)管部門的意見，用填埋方式（而不是私下拋荒）才招致今天被追究責(zé)任，這樣就變成了懲罰當(dāng)時守法合規(guī)的企業(yè)。本案在一審、二審期間，地方政府已經(jīng)著手就涉案場地環(huán)境污染展開風(fēng)險管控和修復(fù)，而且，截至目前，修復(fù)工作已經(jīng)臨近竣工。即使本案屬于環(huán)境公益訴訟，目的也是使被污染的環(huán)境得以修復(fù)。而這樣的修復(fù)行為不具有人身專屬性和排他性。相比企業(yè)來說，地方政府反而更有組織管理能力、專業(yè)技術(shù)能力和高度的責(zé)任意識，更適宜來修復(fù)環(huán)境。在地方政府修復(fù)完畢后，由企業(yè)承擔(dān)部分修復(fù)費用更符合環(huán)境治理和保護(hù)中“政府主導(dǎo)、企業(yè)參與”的方式。而兩審判決中均判決企業(yè)承擔(dān)修復(fù)費用，等于變成了雙重懲罰。我們希望最高法院能從統(tǒng)領(lǐng)全國的角度和更高的維度上為有關(guān)歷史遺留問題的環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等類案指導(dǎo)方向。

目前，被告浙江富邦集團(tuán)有限公司已向最高人民法院提起再審。

該案判決已經(jīng)生效，最終結(jié)果如何，還有待最高人民法院作出是否受理再審申請的裁定。該案的發(fā)生，說明民眾的環(huán)保意識在逐步增強(qiáng)，公益訴訟的理念已經(jīng)開始漸入人心。公益訴訟從概念的提出，到各地開始試點，再到司法部門的職能創(chuàng)設(shè)，正處在不斷完善之中。

同時，由于企業(yè)與公益組織間對于公益訴訟主體、污染范圍的界定、環(huán)境修復(fù)費用的標(biāo)準(zhǔn)以及生態(tài)服務(wù)功能損失的界定上的不同理解，該案帶來的社會效應(yīng)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了案件本身。這起被稱為“天價罰單”的浙江首例環(huán)境公益訴訟案件必將成為今后環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域的典型案例。