探索分賬管理 完善村級(jí)治理
——上海市金山區(qū)金山衛(wèi)鎮(zhèn)村級(jí)財(cái)務(wù)分賬管理的有益探索

為進(jìn)一步理順農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系，創(chuàng)新村級(jí)社會(huì)治理體系，根據(jù)《關(guān)于本市開(kāi)展村民委員會(huì)與村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織分賬管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（滬農(nóng)委〔2015〕357號(hào)）文件精神和金山區(qū)農(nóng)委的工作要求，上海市金山區(qū)金山衛(wèi)鎮(zhèn)14個(gè)村積極推進(jìn)村民委員會(huì)與村級(jí)經(jīng)濟(jì)合作社分賬管理。2016年至今已有3年，通過(guò)分賬管理，是否完善了村級(jí)治理體系，促進(jìn)了村級(jí)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。為此，筆者就“村、經(jīng)”分賬管理實(shí)施情況進(jìn)行簡(jiǎn)要梳理和分析，并研究提出有關(guān)建議。

一、基本概況

金山區(qū)金山衛(wèi)鎮(zhèn)所轄14個(gè)村級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，于2015年9月全面完成集體產(chǎn)權(quán)制度改革，成立了14個(gè)村經(jīng)濟(jì)合作社，并領(lǐng)取了有統(tǒng)一信用代碼證的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記證。改革時(shí)14個(gè)村經(jīng)濟(jì)合作社總資產(chǎn)5.83億元，凈資產(chǎn)1.93億元，入社社員1.52萬(wàn)戶、7.93萬(wàn)人，農(nóng)齡份額157.77萬(wàn)年，占入社總份額的80%，集體份額39.44萬(wàn)年，占入社總份額的20%。為了明晰產(chǎn)權(quán)，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，進(jìn)一步加強(qiáng)村級(jí)集體“三資”監(jiān)督管理，確保農(nóng)村集體資產(chǎn)安全完整和保值增值，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。按照“政社分設(shè)、政資分離”的總體要求，金山衛(wèi)鎮(zhèn)從2016年1月1日起，全鎮(zhèn)14個(gè)村民委員會(huì)與村經(jīng)濟(jì)合作社全面實(shí)施“村、經(jīng)”分賬管理。

二、主要措施

為保障村民委員會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，規(guī)范村經(jīng)濟(jì)合作社獨(dú)立運(yùn)行，加快發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，確保村民委員會(huì)賬簿和村經(jīng)濟(jì)合作社賬簿“二本賬”財(cái)務(wù)收支界限清晰、會(huì)計(jì)核算準(zhǔn)確。按照市、區(qū)相關(guān)規(guī)定和工作要求，村民委員會(huì)與村經(jīng)濟(jì)合作社必須各自設(shè)置賬套，進(jìn)行獨(dú)立核算，明確各自經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)范圍和財(cái)務(wù)收支界限，切實(shí)保證農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員合法權(quán)益，其分賬管理的主要措施是：

（一）明確分賬管理的規(guī)則

村民委員會(huì)與村經(jīng)濟(jì)合作社分賬管理，必須明確分賬規(guī)則和分賬目標(biāo)，分賬時(shí)要密切注意“一個(gè)原則、二個(gè)凡是、三個(gè)環(huán)節(jié)、四個(gè)重點(diǎn)”。“一個(gè)原則”即“宜粗不宜細(xì)”的原則。由于目前村“兩委”班子和村經(jīng)濟(jì)合作社理事會(huì)（三套）班子成員存在相互交叉任職、合署辦公等狀況，對(duì)辦公經(jīng)費(fèi)、工資報(bào)酬、津貼等難以完全區(qū)分，各村在分賬核算時(shí)應(yīng)結(jié)合實(shí)際因地制宜地區(qū)分村民委員會(huì)與村經(jīng)濟(jì)合作社相關(guān)費(fèi)用項(xiàng)目。“二個(gè)凡是”即分賬核算時(shí)要嚴(yán)格把握二個(gè)凡是。凡是與村區(qū)域內(nèi)行政管理、公共服務(wù)和公益事業(yè)有關(guān)的收支業(yè)務(wù)應(yīng)列入“村民委員會(huì)”；凡是與農(nóng)村集體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)有關(guān)的收支業(yè)務(wù)應(yīng)列入“村經(jīng)濟(jì)合作社”。“三個(gè)環(huán)節(jié)”即按照《金山區(qū)村級(jí)組織財(cái)務(wù)預(yù)算管理辦法》（金農(nóng)委字〔2014〕196號(hào)）和《金山區(qū)村經(jīng)濟(jì)合作社規(guī)范運(yùn)行的指導(dǎo)意見(jiàn)》（金委農(nóng)辦〔2014〕4號(hào)）文件精神，分賬時(shí)應(yīng)把控好村民委員會(huì)賬戶處理環(huán)節(jié)、村經(jīng)濟(jì)合作社賬戶處理環(huán)節(jié)和財(cái)務(wù)收支項(xiàng)目環(huán)節(jié)，準(zhǔn)確分析和判斷各項(xiàng)財(cái)務(wù)收支業(yè)務(wù)界限。“四個(gè)重點(diǎn)”即一是招商引資的獎(jiǎng)勵(lì)收入與招商費(fèi)用的處理要匹配；二是公共管理和公益福利項(xiàng)目要區(qū)分；三是對(duì)新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要明晰；四是工程項(xiàng)目（固定資產(chǎn)）的購(gòu)置處置要規(guī)范。

（二）明確原科目余額處置

在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革之前，村民委員會(huì)長(zhǎng)期代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)督管理職能，其會(huì)計(jì)核算長(zhǎng)期在一本賬上，沿用村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)制度進(jìn)行核算和管理。改革后，各村集體經(jīng)濟(jì)組織相繼成立了村經(jīng)濟(jì)合作社，村民委員會(huì)與村經(jīng)濟(jì)合作社職責(zé)職能相互分離，會(huì)計(jì)核算也應(yīng)根據(jù)各自的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)性質(zhì)和財(cái)務(wù)收支項(xiàng)目范圍實(shí)行分設(shè)。按照分賬管理的相關(guān)規(guī)定和要求，村民委員會(huì)是村民自治組織的一級(jí)管理和公益事業(yè)服務(wù)單位，屬于自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織，其經(jīng)費(fèi)主要依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。所以，在分賬時(shí)其原賬面上的資產(chǎn)、負(fù)債和所有者權(quán)益，應(yīng)全部歸納到村經(jīng)濟(jì)合作社所有，應(yīng)將原科目期末余額全部轉(zhuǎn)入村經(jīng)濟(jì)合作社賬戶上，作為村經(jīng)濟(jì)合作社期初數(shù)；村民委員會(huì)則建立新賬套，從零開(kāi)始進(jìn)行核算。對(duì)特殊經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)作為與村經(jīng)濟(jì)合作社業(yè)務(wù)往來(lái)處理，進(jìn)一步明確了原賬面上科目余額的處置。

（三）明確新賬套科目設(shè)置

為有效管理好村經(jīng)濟(jì)合作社集體“三資”，保障村民委員會(huì)經(jīng)費(fèi)來(lái)源，規(guī)范“二本賬”財(cái)務(wù)收支核算，保護(hù)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員的合法權(quán)益，在分賬時(shí)，必須明確“二本賬”科目設(shè)置。村民委員會(huì)應(yīng)根據(jù)管理和服務(wù)職能設(shè)置收支科目，其收入主要包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、上級(jí)補(bǔ)助捐贈(zèng)以及從村經(jīng)濟(jì)合作社年終收益分配取得的集體股和提取的公益金等收入；其支出主要包括日常運(yùn)行的管理費(fèi)用、村容村貌支出、公共福利公益性服務(wù)支出以及其他支出。村經(jīng)濟(jì)合作社要按照各自的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)內(nèi)容和范圍，設(shè)置資產(chǎn)、資源租賃等經(jīng)營(yíng)收入，發(fā)包集體耕地、魚(yú)塘等發(fā)包收入，對(duì)外投資取得的股利和利息等投資收益以及其他收入；其支出主要包括資產(chǎn)資源租賃等發(fā)生的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本費(fèi)用、各項(xiàng)管理活動(dòng)中的費(fèi)用、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施維修維護(hù)費(fèi)用和集體成員的福利費(fèi)用以及其他費(fèi)用等。

三、取得成效

通過(guò)“村、經(jīng)”分賬管理，進(jìn)一步明晰了農(nóng)村集體“三資”的歸屬，從源頭上保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益，有利于村級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展，其成效主要體現(xiàn)在：

（一）明確“三資”歸屬。通過(guò)分賬核算，進(jìn)一步厘清了村經(jīng)濟(jì)合作社內(nèi)的“三資”歸屬，掌握了村經(jīng)濟(jì)合作社“三資”的現(xiàn)狀、結(jié)構(gòu)、分布及使用管理情況，明晰了村經(jīng)濟(jì)合作社財(cái)務(wù)收支的項(xiàng)目、內(nèi)容和范圍，確保村經(jīng)濟(jì)合作社“三資”的安全完整和保值增值，切實(shí)保障村經(jīng)濟(jì)合作社獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行。

（二）規(guī)范工作流程。為確保村民委員會(huì)與村經(jīng)濟(jì)合作社各司其職，分工明確，收支界限清晰，村民委員會(huì)與村經(jīng)濟(jì)合作社根據(jù)各自工作職責(zé)和職能、管理內(nèi)容和范圍，以及收支的具體項(xiàng)目，進(jìn)一步規(guī)范工作流程。村經(jīng)濟(jì)合作社對(duì)一般事項(xiàng)、特殊事項(xiàng)和重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，將按照《章程》規(guī)定，通過(guò)召開(kāi)社員代表大會(huì)，履行民主程序后實(shí)施。村委會(huì)根據(jù)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金保正常運(yùn)轉(zhuǎn)，避免了分賬前的資金混用、村干部“口袋經(jīng)濟(jì)”以及一人說(shuō)了算的不正常現(xiàn)象，從源頭上遏制違紀(jì)違規(guī)行為。

（三）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。分賬后，明確了村經(jīng)濟(jì)合作社獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，加強(qiáng)村經(jīng)濟(jì)合作社生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理職能，村經(jīng)濟(jì)合作社可靈活拓展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理模式，采取多種形式和各種渠道進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，進(jìn)一步提高村經(jīng)濟(jì)合作社的經(jīng)濟(jì)效益，加快促進(jìn)村級(jí)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。據(jù)2016-2018年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，金山衛(wèi)鎮(zhèn)村級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)總額和凈收益呈平穩(wěn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，資產(chǎn)總額分別為8.23億元、9.2億元、9.54億元，其凈收益分別為2.59億元、2.62億元、3.25億元。

（四）初享改革紅利。由于村經(jīng)濟(jì)合作社的增效，從而實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民增收的目標(biāo)。2018年，通過(guò)對(duì)金山衛(wèi)鎮(zhèn)村經(jīng)濟(jì)合作社2016-2017年度的收益情況分析測(cè)算，每個(gè)村經(jīng)濟(jì)合作社均達(dá)到了可分配收益的目標(biāo)。各村按照鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)中心的統(tǒng)一步驟，及時(shí)制定收益分配方案，通過(guò)社員代表大會(huì)討論表決后，各村順利實(shí)現(xiàn)分紅。全鎮(zhèn)共發(fā)放分配紅利488萬(wàn)元，最多的一個(gè)村分紅達(dá)到81萬(wàn)元，真正推動(dòng)了“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的改革成果，集體成員從按紅手印“分田”到領(lǐng)現(xiàn)金“分紅”的強(qiáng)村富民之策。

四、面臨問(wèn)題

村級(jí)財(cái)務(wù)分賬管理政策性強(qiáng)，涉及面廣，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須系統(tǒng)、完整地全面推進(jìn)。在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，“村、經(jīng)”實(shí)行分賬管理三年多來(lái)，雖然取得一定成效，但也面臨以下幾方面的問(wèn)題：

（一）部分領(lǐng)導(dǎo)改革意識(shí)不強(qiáng)烈。從客觀上說(shuō)，這次改革是自上而下的，鎮(zhèn)、村領(lǐng)導(dǎo)是被動(dòng)應(yīng)對(duì)，況且改革工作業(yè)務(wù)量面廣量大，為此，部分領(lǐng)導(dǎo)有畏難情緒，怕因改革出現(xiàn)不穩(wěn)定因素、有矛盾。再則，村級(jí)財(cái)務(wù)分賬管理大大削弱了村干部原先“一把手”掌控的經(jīng)濟(jì)實(shí)權(quán)，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)患得患失，從而對(duì)分賬管理工作不重視，甚至有消極怠工現(xiàn)象。

（二）財(cái)會(huì)人員隊(duì)伍不穩(wěn)定。村級(jí)經(jīng)濟(jì)合作社是本次集體產(chǎn)權(quán)制度改革后新的集體經(jīng)濟(jì)組織，無(wú)現(xiàn)成的穩(wěn)定的財(cái)會(huì)人員，實(shí)行“村、經(jīng)”分賬管理，財(cái)會(huì)隊(duì)伍相當(dāng)缺乏。目前，經(jīng)濟(jì)合作社會(huì)計(jì)大多數(shù)由村“兩委”班子人員兼職，因忙于應(yīng)付村委會(huì)事務(wù)，從事會(huì)計(jì)工作時(shí)間無(wú)法保障，會(huì)計(jì)核算不規(guī)范現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；其次，村經(jīng)濟(jì)合作社財(cái)會(huì)人員受制于村委會(huì)人員職數(shù)，待遇偏低，主動(dòng)請(qǐng)辭的情況時(shí)有發(fā)生，財(cái)會(huì)人員隊(duì)伍不穩(wěn)定，勢(shì)必影響村級(jí)財(cái)務(wù)管理和財(cái)務(wù)收支核算。

（三）有效民主監(jiān)督不到位。自2013年起，作為村級(jí)組織、村級(jí)事務(wù)全方位民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在全鎮(zhèn)各村全部成立，但自機(jī)構(gòu)成立以來(lái)，各村的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)大多由一些退休的老同志擔(dān)任，同時(shí)又兼任了村經(jīng)濟(jì)合作社監(jiān)事會(huì)成員，他們中絕大部分不熟悉財(cái)務(wù)，待遇又較低，使得他們?cè)凇按濉⒔?jīng)”事務(wù)監(jiān)督過(guò)程中抱著應(yīng)付工作的心態(tài)，缺乏主動(dòng)的、強(qiáng)烈的參與監(jiān)督管理的態(tài)度，且普遍停留在原來(lái)的民主理財(cái)活動(dòng)職責(zé)范圍內(nèi)，沒(méi)有全面深入到“村、經(jīng)”事務(wù)各個(gè)領(lǐng)域，對(duì)村經(jīng)濟(jì)合作社監(jiān)事會(huì)工作不到位，從而未能形成有效的民主監(jiān)督機(jī)制。

五、對(duì)策建議

針對(duì)上述“村、經(jīng)”分賬管理中出現(xiàn)的問(wèn)題，為進(jìn)一步鞏固提升“村、經(jīng)”分賬管理成果，推進(jìn)村經(jīng)濟(jì)合作社獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)，提高村經(jīng)濟(jì)合作社收益，全面實(shí)現(xiàn)村經(jīng)濟(jì)合作社收益分配，下階段應(yīng)緊抓以下幾項(xiàng)工作。

（一）提高分賬管理認(rèn)識(shí)。“村、經(jīng)”財(cái)務(wù)分賬管理工作看起來(lái)是業(yè)務(wù)工作，實(shí)質(zhì)上是全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的一項(xiàng)政治任務(wù)，是鞏固改革成果的一項(xiàng)重要舉措。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要把“村、經(jīng)”財(cái)務(wù)分賬管理工作，作為支持村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要工作來(lái)抓。要進(jìn)一步統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識(shí)，從各層次、各環(huán)節(jié)上全面推進(jìn)分賬管理，切不可敷衍了事。

（二）強(qiáng)化業(yè)務(wù)部門(mén)指導(dǎo)。各級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)要主動(dòng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)中心要建立分賬管理業(yè)務(wù)檢查例會(huì)制度，召集所轄村經(jīng)濟(jì)合作社財(cái)會(huì)人員進(jìn)行月度檢查審核把關(guān)，發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題序時(shí)列出問(wèn)題清單，督促其整改并將整改情況予以反饋。通過(guò)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和檢查例會(huì)，為財(cái)會(huì)人員提供學(xué)習(xí)和交流的平臺(tái)，提高財(cái)會(huì)人員的業(yè)務(wù)操作能力和專業(yè)知識(shí)水平。

（三）穩(wěn)定財(cái)會(huì)人員隊(duì)伍。培養(yǎng)一支高素質(zhì)的農(nóng)經(jīng)財(cái)會(huì)人員隊(duì)伍，是搞好村經(jīng)濟(jì)合作社財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算、財(cái)務(wù)公開(kāi)和民主監(jiān)督的關(guān)鍵，也是做好村經(jīng)濟(jì)合作社“三資”監(jiān)管的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。而要建設(shè)一支高素質(zhì)的財(cái)會(huì)人員隊(duì)伍，除加強(qiáng)理論知識(shí)培訓(xùn)外，要在實(shí)踐中不斷磨煉和提高地位、薪酬待遇等方式才能得以保障。為保持財(cái)會(huì)人員隊(duì)伍的穩(wěn)定性和財(cái)會(huì)工作的連續(xù)性，確保財(cái)務(wù)賬目的連貫性和資料的完整性，穩(wěn)定財(cái)會(huì)人員隊(duì)伍顯得尤為重要。

（四）加強(qiáng)有效民主監(jiān)督。為有效地加強(qiáng)民主監(jiān)督，保證監(jiān)督到位，對(duì)村監(jiān)會(huì)（監(jiān)事會(huì)）成員，首先強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)指導(dǎo)，不斷提升他們的業(yè)務(wù)水平，穩(wěn)步推進(jìn)村監(jiān)會(huì)（監(jiān)事會(huì)）成員薪酬待遇，激發(fā)他們的工作熱情與積極性，強(qiáng)化民主管理和村務(wù)監(jiān)督意識(shí)，切實(shí)發(fā)揮村監(jiān)會(huì)的監(jiān)督作用。其次要健全監(jiān)督考核評(píng)議制度，由村民代表會(huì)議或成員代表會(huì)議對(duì)其工作情況進(jìn)行民主測(cè)評(píng)，結(jié)果應(yīng)向全體村民（成員）公布，督促他們盡心盡職地完成工作。最后，根據(jù)村經(jīng)濟(jì)合作社《章程》，監(jiān)事會(huì)作為村經(jīng)濟(jì)合作社的內(nèi)設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，應(yīng)正確行使自身職權(quán)，履行相關(guān)業(yè)務(wù)，監(jiān)管實(shí)行會(huì)議記錄制度，切實(shí)做好農(nóng)村集體“三資”使用情況的監(jiān)督檢查，保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益。

總而言之，只有嚴(yán)格按照規(guī)定要求，履行民主程序，才能將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革落到實(shí)處，全面實(shí)施“村、經(jīng)”分賬管理，讓集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員真正享受到村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。