德國“債務剎車”經濟現狀評估

何建廷

【摘 要】在2009年，德國政府出臺《新債務限額》法案，另稱“債務剎車”。這項法案旨在限制德國政府舉債，促使德國經濟發展更為穩定。然而法案對于債務的限額是否合理，專家們各持己見。

【關鍵詞】國債；政治；德國

一、研究背景

在過去幾十年內，發達國家的政府債務唯有一個趨向：上漲。在2019年，G7集團國家中，英國政府債務占英國國內生產總值（GDP）的86%，加拿大國債占其GDP的88%，法國為99%，美國為107%，意大利為133%，日本的國債達到驚人的238%。[1] 德國的情況也不例外：德國政府的債務在1970年只占其GDP的17.75%，1980年已經上漲到GDP的30.31%，1990年上漲到41.17%；在2000年，德國國債已經達到其GDP的57.22%。[2，3] 在2008年的經濟危機中，德國政府為了拯救經濟情況而花費巨額資金，此舉使得德國政府的債務在2010年突破2萬億歐元。[4] 在2012年，德國的債務占其GDP的78.17%，超過《馬斯特里赫特條約》（《歐洲聯盟條約》）的限額，限額規定歐盟國國債不得超過其GDP的60%。[5，6]

二、德國政治制度與舉債渠道

（一）三層政治制度

德國的制度是聯邦制國，分為聯邦政府、州政府和地方政府。州政府和地方政府享有較高的獨立性，它們獨立負責自己行政區的預算，也可以獨立借債，聯邦政府不會干預州政府和地方政府。因此，德國國債也分為聯邦債務、州債務和地方債務。雖然州政府享有較高的獨立性，但是大部分稅項例如所得稅和工商稅州政府沒有權利調整其稅率，因此州政府只擁有控制成本和借債的權利，無法控制收入。[6]

（二）各層級的舉債渠道

德國政府各個層級的舉債方式不同。聯邦政府占德國國債的比例最高（63.53%）；聯邦政府主要通過發行有價證券方式來舉債，有價證券占聯邦總債務的97.45%。大部分債券都可以上市交易，德國的債券市場很發達，德國聯邦政府的債券利率是歐元債券的利率基。德國債卷的小部分金額是通過貸款方式舉債，主要向德國境內的金融機構貸款。德國聯邦政府很少通過外幣交易舉債，其外幣債務只占總債務的2.2%。州政府是德國國債的第二大主體，占總債務的29.66%；州政府和聯邦政府一樣主要通過發行債券和貸款兩種方式進行舉債，不過貸款在州政府的舉債方式中所占比率相比于聯邦政府更高。州政府的債券也主要由境內投資者持有，貸款也主要來自德國本土的金融機構，外幣債務的占比率同樣很低，僅為1.14%。地方政府的國債是德國國債中最小的部分，僅僅占總債務的6.80%；地方政府很少發行債券，99.54%的債務主要通過貸款的方式進行。地方政府貸款的94.99%來自德國國內金融機構，4.90%來自其他國家政府機構，剩余部分的來自國外投資者。[2，4]

三、《新債務限額》法案

為減少國家債務以及國家債務帶來的風險，德國政府在2009年6月頒布《新債務限額》法案（“債務剎車”），并在2009年8月將《新債務限額》法案的主要內容寫入聯邦守法。“債務剎車”的主要內容為：聯邦政府自2016年起每年最多可以舉債其GDP的0.35%，經濟周期引起的現象不在考慮范圍內；州政府自2020年起不享有舉債的權利。在特殊情況下，例如在自然死亡下，政府不需要遵守0.35%和0%的舉債限額規定，但是政府需要將這種債務記錄在一個特殊的賬戶中，并且政府需要盡快把這個特殊賬戶中的債務還清。[1，4，5，6]

四、《新債務限額》法案的優點

德國的“債務剎車”制度能夠限制政治周期產生的支出。政治周期是指民主國家政府在大選之前更頻繁的投資和舉債行為。多項調查表明，民主國家政治家在大選之前提高人民的福利，使人民更享受他們的生活。有時政府也會創造不合理的工作崗位，這樣可以讓待業率顯得更低。主要目標是連任。“政治周期”不僅是詐騙人民，而且從經濟理論的角度來分析，“政治周期”還是無效率的。《新債務限額》法案禁止政治家花不存在的錢，可以有效地限制政治周期引起的支出。在限制“政治周期”的同時，《新債務限額》法案不限制經濟周期引起的現象，也不會影響自然死亡引起的現象。[7]

五、《新債務限額》法案的缺點

專家們對于債務限額的合理性仍持有異議，有一部分反對者。經濟學家的爭論點一方面是，債務限額在經濟理論上是否合理。有一部分專家們同意債務限額在經濟理論上是合理的，在國債很高的時段政府應當對舉債進行短期限制，使國債恢復到正常水平。但是在長期情況下，限額制度并不理想，因為國債在經濟理論上的地位很重要。[6] 德國“債務剎車”制度規定的0.35%的新增債務率將使德國政府債務截至2040年變成GDP的30%；長期的話，在2%的通貨膨脹率和1.5%的經濟增長率下，德國政府債務將成為GDP的10%。經濟學家們并不能斷言30%的國債或者10%的國債比目前（2019年）的57%好還是不好。[1，6] 有的專家認為國債是GDP的2/3才是理想狀態。[8] 歐洲公認的警告線，GDP的60%，是根據《馬斯特里赫特條約》在1991年規定的。為了保持GDP的60%以下的債率，德國政府債務每年可以新增GDP的2.1%的債務，而不是“債務剎車”制度規定的0.35%。[6] 不過，《馬斯特里赫特條約》規定的限額并沒有經過深思熟慮，該條約只是參照了1990年成員國家債率的平均值。[1]

根據現在的經濟理論水平，發達經濟體不能沒有國債，其實國債在金融制度擁有著十分重要的地位。國債券是唯一種無風險的投資產品，是金融制度的基礎之一。首先，金融機構在中央銀行借債的時候，可以將國債券作為抵押；其次，人民可以安全放心地投資國債券。與股票、房地產等投資產品不同，國債券在遇到經濟危機的時候仍然可靠。如果國債券這類投資產品不存在，人民與企業會大量投資其他理財產品，這樣泡沫經濟很容易再次出現。[8]

經濟學家討論的另一方面是，債務限額在政治理論上是否合理。較多的專家批評德國“債務剎車”制度沒有考慮到大額投資項目，尤其是公共設施項目。《新債務限額》法案要求德國政府用余額支付有的項目，包括大額投資項目。然而，大的項目一般都通過舉債的方式來獲得投資。德國政府在短期內需要投資的大項目包括數字化、新能源、研發、社會福利房等。[8] 此外，《新債務限額》法案的絕對限額并沒有考慮到未來的負擔：雖然德國政府沒有預測更大的稅收，但是已經能預測更多的成本。首先，英國脫歐之后，歐盟缺少了英國曾經上交的資金，這就導致德國政府需要向歐盟繳納更多的會員費。其次，德國國防的情況現在很嚴峻，急缺相應的資金，因此德國政府已經決定了把國防成本提高到GDP的2%。最后，德國在未來幾十年內需要克服社會老年化帶來的負擔，尤其是養老金、健康保險等等。[9]

《新債務限額》法案對德國州政府的要求比聯邦更加嚴格，州政府自2020年起完全禁止舉債了。其實，很多州政府沒有這個能力，并且十分有可能違反《新債務限額》法案中的限額。主要原因是德國州政府幾乎不能影響自己的收入，只能控制成本、舉債。如果“債務剎車”禁止舉債，那么州政府只能降低成本。[6]

很多成本州政府不能縮減，所以經濟學家們擔心州政府會把本身的負擔施加到地方政府。地方政府雖然仍然允許舉債，但是能力十分有限。德國的地方政府目前已經負擔全國各層級建設項目的70%，還負責經營學校、幼兒園等等。此外，地方政府管轄的老舊建筑物需要進行重建。因此為了解除地方政府投資的問題，聯邦政府和州政府應當負責更多的投資項目，但由于聯邦政府和州政府需要遵守法案的限額，所以不能支持地方政府。相反的，因為州政府不能控制自身的收入，州政府很有可能會將他們負責的項目推到地方政府。[8]

最終，專家們還討論“債務剎車”是否是由政治制度本質的問題而產生。依照現有的經濟理論水平，政府并不能確定債務限額是否合理。但由于某種心理作用導致人民把債務的問題過分放大。[1] 大部分人民不關注經濟理論，但是“政府不要過多舉債”的言論對人民來說，聽起來很有道理，所以政治家為了解決人民關注的問題而執行了一條并不一定有效的政策，最終目標是連任。[10] 另一方面，在2009年決定的“債務剎車“ 制度在2020年才能完全施行，然而大部分負責這條法案的政治家已經退休。有的科學家認為政治家在2009年的時候已經預想自己在2020年不用承擔這項法案的后果，所以輕易地決定并通過這項法案。[6]

六、“債務剎車”的評估

《新債務限額》法案，另稱“債務剎車”，能夠有效地限制政府舉債，也能限制政治周期引起的債務。然而對于限制國家政府債務是否合理的討論，經濟學家們各持己見。長遠來看《新債務限額》法案會使德國州政府的債務為0，德國聯邦政府的債務為其GDP的10%，如此低的債率在發達國家中很少見。而且專家們無法證明如此低債率的好處。其實，國債在金融制度上十分重要，它是唯一一個無風險的投資產品。如果沒有國債，泡沫經濟很容易出現。此外，德國政府現在需要投資很多項目：數字化、新能源、國防、教育、養老金等，這些項目都嚴重地缺少資金。最終，“債務剎車”還存在一些本質性問題，比如州政府不允許再次舉債，但同時沒有權利提高稅收水平。這項法案很有可能是由于政治制度的本質問題隨之產生的。雖然債務限額在經濟方面上并不合理，但是“政府不要過分舉債”的觀點對于人民來說聽起來是有道理的；總之在民主主義國家，人民的想法與感受是最重要的。

【參考文獻】

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[3]Statistisches Bundesamt. Bruttoinlandsprodukt， Bruttonationaleinkommen， Volkseinkommen [OL]. https：//www.destatis.de/DE/Themen/Wirtschaft/Volkswirtschaftliche-Gesamtrechnungen-Inlandsprodukt/Tabellen/inlandsprodukt-volkseinkommen1925-xls.html， 2019-06-08.

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[8]Fratzscher M， Kriwoluzky A， Michelsen C. Gut investierte Schulden sind eine Entlastung in der Zukunft [J]. Wirtschaftsdienst， 2019， 99 （5）： 313.

[9]Hüther M. Alles hat seine Zeit， auch die Kreditaufnahme [J]. Wirtschaftsdienst， 2019， 99 （5）： 317.

[10]Feld L P， Reuter W H. Die Bew hrungsprobe der Schuldenbremse hat gerade erst begonnen [J]. Wirtschaftsdienst， 2019， 99 （5）： 324.