人口疏解是治療大城市病的蜜糖還是砒霜

姜思柔

【摘 要】基于近年來大城市疏散人口的政策，梳理人口流動管理相關政策的研究理論。通過對問卷調查結果、現有政策以及國際經驗進行分析，運用SPSS的研究方法對政府的管理提出建議。面對流動人口問題，政府的核心不應放在如何控制人口的問題上，而應當是如何縮減周邊省市地區與北京之間存在著的畸形差距。保障流動人口的各項社會福利保障，可以通過管理租房市場對流動人口進行登記，確保流動人口在京有合法安全的住所，同時達到預防危害公共安全的事件發生。

【關鍵詞】政府；政策；城市規劃

一、引言

2017年11月18日，北京市大興區西紅門鎮新建村聚福緣公寓發生火災，導致19人死亡，8人受傷。該建筑物是集倉儲、生產經營和居住功能為一體的“三合一”場所，起火部位為起火建筑地下一層正處于設備調試階段的冷庫。事故發生兩天后，11月20日，北京市展開了為期40天的安全隱患大排查大清理大整治專項活動，采取“限時清理、及時清退”的方法，清退違章出租公寓、庫房、物流等場所。

雖然事故已發生一年有余，40天的安全隱患排查也早已結束，但針對此問題，我們以清理人口的做法導致大量人口流失、不利于城市經濟發展為假設，通過問卷調查方式搜集相關數據，利用層線性模型進行研究。

二、文獻綜述

學界對于北京市流動人口的管理問題一直有著密切的關注與研究：張銀鋒，侯佳偉（2009）通過戶口、居住、生育、就業四個方面，對北京市針對流動人口的管理政策進行梳理與對比，提出目前北京市針對流動人口管理的相關政策應當更加豐富與完善；秦宏宇、劉昂（2014）針對北京市流動人口的現狀、特點與趨勢做出分析與預測，提出政府應當從規范就業、產業結構調整、明確區域發展定位與提升服務理念四個方面對流動人口進行管理；王瑜，武繼磊（2015）通過對北京市流動人口管理相關政策的梳理與研究，基于現有北京流動人口管理政策和研究狀況，提出建立“以人為本”的新型人口城市化發展理念和制度體系等政策創新的建議；金順（2016）通過介紹北京市流動人口變動歷程，分析北京市流動人口空間分布，提出政府應當調整城市布局，引導流動人口分布，并強化對流動人口的管理與服務；王忠，安智慧（2016）從大數據角度入手，提出政府可以借鑒國外大城市管理經驗，將大數據運用至大城市管理當中，李曉壯（2017）基于2011-2015年國家衛生計生委流動人口動態檢測數據，得出目前北京流動人口存在的結構性問題，提出了從產業結構、城市空間，區域協調發展等方面治理的方法；李君甫、肖文倩（2017）從流動人口工資與社會保障的角度出發，提出要達到北京流動人口控制和疏解目的， 需要采取有力的措施提高河北省經濟社會發展水平和產業結構， 依靠勞動力市場來調節勞動力的走向。目前學界針對流動人口的管理提出了許多辦法，本文將通過對問卷調查結果及現有政策進行分析，以期對政府的管理提出合理的意見與建議。

三、國際經驗

依據貝格、克拉森等學者提出的城市化四階段發展理論模型，大城市地區人口分布變動及城市化的發展大致可劃分為城市化、郊區化、逆城市化和再城市化四個階段。各大城市及所在國家發達水平、大城市自身所處城市化發展階段的不同， 其人口分布變動及城市化的發展也都相應表現出不同的特征。根據這一理論，發達國家大城市人口分布變動及城市化的發展比如倫敦、東京、巴黎都已經歷了這4個階段，而發展中國家的城市化由于經濟發展水平等種種因素，大城市的人口分布變動及城市化的發展目前仍基本處于城市化或由城市化向郊區化過渡的前期階段（王桂新等，2005）。北京目前還未經歷完4個階段，發達國家大城市的人口疏解經驗豐富，值得借鑒。

發達國家的人口疏解方法可以分為兩種：政府主導型和市場主導型。政府主要通過制定法律法規、行政規章制度等手段進行直接干預；市場主要通過產業政策、財政政策、稅收政策、信貸政策、價格政策等經濟手段疏解人口。有形的手與無形的手結合起來，促進城市健康有序地發展。

政府主導型：日本的《首都建設法》（1950年）等多部法律，調整城市空間結構和產業結構，控制東京人口無序增長（陳佳鵬等，2014）。英國通過制定大倫敦發展規劃（2004年），來合理規劃區域人口的空間布局，并頒布《綠帶法》（1938年）、《新城法》（1946年），界定土地功能，帶動人口向新城轉移（魏慶，2015）。紐約通過實施“精明增長計劃”（2000年），提升土地集約使用效率，防止人口邊界無序蔓延。

市場主導型：紐約實行差別化地價、差別化稅價、貸款優惠政策和公共資源向郊區傾斜政策（宋迎昌等，2013），鼓勵企業和居民向郊區轉移（魏慶，2015），并通過“租金控制法”，確保郊區租金穩定，為人口郊區化提供保障（王大偉等，2012）。東京實行“核心城高成本化管理”，提高中心城生活成本，引導中心城人口向周邊地區轉移。

從國外的經驗來看，國外城市往往堅持“政府主導、市場引導”的原則，運用法律手段、行政手段、市場手段、經濟手段，多管齊下治理。在國外城市人口疏解中，法律手段、行政手段主要表現為管理控制型、強制型的措施，具有直接性、強制性的特點，短期能夠發揮效果；而經濟手段、市場手段則表現為疏導的調節性措施，關注長期效益，具有宏觀性和間接性特點，依靠看不見的手，但見效速度慢，符合客觀規律。

四、理論和假設

基于上述理論，并綜合考慮問卷數據的代表性和全面性，本文將結合以下變量對在京租住人群是否繼續留京的影響進行分析。

（1）收入水平（x1）：一般來說，收入水平越高，能夠負擔生活成本的概率越大，繼續留在北京的可能性也隨之上升。

（2）生理年齡Yx2Y：在大城市繼續打拼，很重要的一點是用時間來換取空間，越年輕的人擁有越低的時間成本，會更愿意長期留在收入水平較高的地方工作。而隨著年齡增長，需要考慮和舍棄的東西也隨之增多，如果發展空間的增長落后于時間的增加則會放棄繼續留在大城市。

（3）學歷水平（x3）：學歷的高低并不必然決定留京的選擇，但往往學歷水平影響在大城市的生存和生活質量，而學歷較高的人能夠有更多的思考以及更好的權衡繼續留下帶來的影響。

（4）住房狀況（x4）：對于租住北京的人口來講，離開北京可能性更大，而對于購買住房，已經享受住房帶來的戶口、上學等種種福利的人口來說，離開北京的可能性會降低，其它住宅類型，比如單位宿舍或者公租房等，對人口在北京的長期居住具有正面的影響。

（5）對政府疏解人口的滿意度（x5）：依據經驗判斷，對所在城市人口政策不滿往往會想要逃離，而以上因素又構成了滿意度差別的原因。

五、計量模型

根據對流動人口結構特征等的分析，針對上述5個變量在多元回歸分析中建立多因素關系模型：

我們在分析過程中，為對解釋變量進行約束，前提是在京租住的人群，同時上述變量均可以數值描述，以研究與被解釋變量的關系，在分析過程中，依據變量系數顯著性采用逐步增加變量檢驗的方式進行回歸。

六、問卷調查數據描述與分析

此次問卷調查通過線上方式發布，得到了936次瀏覽，以及171份有效回饋。

在所有填寫問卷的成員當中，男性占比48.54%，女性占比51.46%；根據北京市統計局的數據，目前北京市的男女比例達到了1：1，女性的數量在過去的幾年不斷攀升。這一變化在一定程度上是由于北京第三產業占據比例較大，而這當中對于女性從業者的需求數量在不斷增加。

受訪者的職業主要集中于互聯網/電子商務、政府機關及金融業，分別占到16.37%，10.53%及8.19%；他們來京的時間處于3-5年者占比22.81%，6-10年者占比21.64%，0-3年者占比19.30%；受教育程度以本科為主，占到了50.29%；受訪者中收入在5000-10000占比39.18%，10001-20000占比22.22%，3001-5000占比12.28%，可以看出主要集中于中低收入群體；租房的人數以52.05%的比例占據絕對高位；而大家在選擇居住房屋時，65.13%的受訪者表示不會考慮房屋隔斷情況；而對于租金的預算，45.66%的人選擇了2000-5000的選項，26.09%的人選擇了1000-2000的范圍。透過數字我們不難發現，租房支出占據了受訪者收入的很大一部分，他們在選擇房屋時更傾向于考慮價格因素，而對舒適度的考慮則相對被忽視。

此次調查，參與程度最高的人群集中在20-30歲的青年人當中，年齡段集中在26-30歲之間占到41.52%，其次為20-25歲的群體，占到20.47%，屬于我們口中所說的90后，80后群體，他們之所以對此問題更加關注，在于近年來我國新生代流動人口的比重不斷上升，2016年已達到64.7%。16-59歲的勞動年齡人口中，80后的流動人口比重由2011年的不足50%升至2016年的56.5%；“90后”的流動人口比例由2013年的14.5%升至2016年的18.7%，呈現穩步增長的趨勢。這部分群體仍屬于職場中的新生力量，多數仍不具備自購房屋的能力而不得不選擇租房居住，因此，當面對與他們切身利益直接相關的事件時，自然會更加關注。當問及為何選擇北京時，多數人的回答集中于相對較高的收入與更多的機會。

七、數據檢驗

根據問卷分析結果，我們將被調查者對此次政府政策的滿意度作為自變量，是否有長期留京意愿作為因變量，得出結果如下：

從中看出，顯著性小于0.05，因此我們認為政策對人才流失具有影響，但由于房租對人口的流失也具有影響，因此我們將住房形式作為控制變量，進行卡方測試（見下表）：

數據結果中引入住房形式作為控制變量，在租房的人群中，此次政策的滿意度越低，離開北京的意愿越明顯。結果表明，我們的假設成立，北京市政府此次清理人口的做法將導致大量人口流失、不利于城市經濟發展。

八、結論與建議

目前對于流動人口管理的相關政策及建議都已出臺，而且大家對于政策也都表示了支持，然而在本次調查問卷中，大家對于政府在此次事件的處理措施滿意度方面的評分不高。這說明，目前在流動人口的管理過程當中，政府急需改善的是實施政策的方式方法。不應出現平時監管不嚴，而在事故發生后的處理階段采用“一刀切”的方式。建議應當更多的根據事物發展的時間規律，循序漸進，以公民服務者的思維站在居民的立場上制定與執行政策。

其次，政府在流動人口的治理上應當將周邊區域加入，共同治理協同發展。流動人口集中涌入北京的最主要原因在于區域經濟發展的不平衡，以及各種公共資源分布的不均勻，不論是高校數量、醫療資源還是各項優惠福利待遇，北京無疑在周邊省市當中具有絕對的優勢。因此單純地將流動人口疏解出京，只是從表面上將問題遮掩，實質并沒有將問題解決。流動人口的集中返鄉，或者更換城市便會將這種將問題逐漸轉嫁于他省，時間久了，由于流動人口造成的城市病也會逐漸凸顯出來，所以這種做法也只能暫時緩解壓力，實質并不是最佳解決方法。其次，政府應當理清管理思路，充當服務者的角色而不是一味的采取“管控”的方式。因此，面對流動人口問題，政府的核心不應放在如何控制人口的問題上，而應當是如何縮減周邊省市地區與北京之間存在著的畸形差距。當各種社會保障體系、公共服務體系及經濟發展水平得到大的發展，市場機制得到有效的發揮，北京的流動人口增加了可以選擇的機會時，所有的問題自然便會迎刃而解。最后，要保障流動人口的各項社會福利保障，可以通過管理租房市場對流動人口進行登記，確保流動人口在京有合法安全的住所，同時達到預防危害公共安全的事件發生。

總之，要實現有效的流動人口管理和管控是一項龐大的綜合工程，需要社會各部門通力合作，以期實現流動人口的可控。

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