有關(guān)粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)的思考

徐放 羅茜

【摘 要】通過改革開放這30多年的發(fā)展合作，粵港澳大灣區(qū)已經(jīng)是中國開放程度最高、經(jīng)濟(jì)活力最強(qiáng)的區(qū)域之一，無論是經(jīng)濟(jì)規(guī)模、開放程度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還是城市發(fā)展水平、區(qū)域化水平，應(yīng)該說具備了建設(shè)國際一流灣區(qū)和世界級城市群的基礎(chǔ)條件。隨著我國走向更高層次開放型經(jīng)濟(jì)，如何發(fā)揮灣區(qū)經(jīng)濟(jì)開放引領(lǐng)作用，并依靠灣區(qū)經(jīng)濟(jì)加快灣區(qū)城市群建設(shè)，越來越受到國家重視并上升到國家戰(zhàn)略高度。

【關(guān)鍵詞】粵港澳大灣區(qū)；灣區(qū)經(jīng)濟(jì)；城市群

我國大陸海岸線曲折，海灣眾多，較大的有北部灣、渤海灣、杭州灣、深港灣等。自改革開放以來，隨著沿海經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長，灣區(qū)經(jīng)濟(jì)取得巨大發(fā)展，現(xiàn)已成為支撐沿海經(jīng)濟(jì)增長的重要組成部分。“灣區(qū)”概念在我國最開始出現(xiàn)是在2005年《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展綱要》中提出，而“粵港澳大灣區(qū)”則是在2015年國家發(fā)改委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》中首次正式提出。在國家“十三五”規(guī)劃中又一次明確提出：“支持港澳在泛珠三角區(qū)域合作中發(fā)揮重要作用，推動粵港澳大灣區(qū)和跨省區(qū)重大合作平臺建設(shè)”。通過改革開放這30多年的發(fā)展合作，粵港澳大灣區(qū)已經(jīng)是中國開放程度最高、經(jīng)濟(jì)活力最強(qiáng)的區(qū)域之一，無論是經(jīng)濟(jì)規(guī)模、開放程度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還是城市發(fā)展水平、區(qū)域化水平，應(yīng)該說具備了建設(shè)國際一流灣區(qū)和世界級城市群的基礎(chǔ)條件。隨著我國走向更高層次開放型經(jīng)濟(jì)，如何發(fā)揮灣區(qū)經(jīng)濟(jì)開放引領(lǐng)作用，并依靠灣區(qū)經(jīng)濟(jì)加快灣區(qū)城市群建設(shè)，越來越受到國家重視并上升到國家戰(zhàn)略高度。當(dāng)前社會各界對灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的關(guān)注不斷升溫。因而正確認(rèn)識“粵港澳大灣區(qū)”城市群經(jīng)濟(jì)建設(shè)當(dāng)下的優(yōu)勢與不足，結(jié)合自身現(xiàn)狀并借鑒成熟灣區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗確定未來發(fā)展的方向是當(dāng)前的研究熱點。

一、灣區(qū)的定義與內(nèi)涵

灣區(qū)通常是指海灣地區(qū)，是海灣及其聯(lián)系緊密的陸地部分組成的自然區(qū)。按照《現(xiàn)代地理學(xué)辭典》，海灣是海或洋伸入陸地形成明顯水曲的海域。世界上大小海灣眾多。主要分布在北美、歐洲、亞州沿海。其中較大的有240多個。自20世紀(jì)以來，隨著海上交通運輸和國際貿(mào)易的迅速發(fā)展，一些國家的沿海地區(qū)尤其是灣區(qū)憑借其區(qū)位和港口優(yōu)勢，迅速發(fā)展成人口、城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)密集的經(jīng)濟(jì)核心區(qū)。世界上的一些著名灣區(qū)如紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)、東京灣區(qū)分別以各自的中心城為核心，借助灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的高開放度快速發(fā)展。目前已經(jīng)成為帶動全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長極和引領(lǐng)技術(shù)變革的領(lǐng)頭羊。紐約灣區(qū)以其高度的城市化聞名，無論是灣區(qū)起步階段以制造業(yè)為主體，還是進(jìn)入新世紀(jì)以來科技和資本主導(dǎo)的金融保險業(yè)快速崛起并在世界范圍內(nèi)引發(fā)浪潮，紐約灣區(qū)的成功經(jīng)驗值得每一個灣區(qū)去借鑒學(xué)習(xí)。舊金山灣區(qū)則以完善的科技金融體系，不斷吸引資本和高素質(zhì)人才涌入，科研機(jī)構(gòu)與創(chuàng)業(yè)公司云集于此，致力于科技改變?nèi)祟惿罘绞剑l(fā)全世界的贊嘆。東京灣區(qū)則以規(guī)模化重工業(yè)和海運物流業(yè)作為發(fā)展的方向。

二、灣區(qū)建設(shè)的文獻(xiàn)綜述

近些年，我國學(xué)者對灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的研究越來越多，目前對于粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)研究主要通過以下幾個方面進(jìn)行：

一是通過總結(jié)國內(nèi)外灣區(qū)形成的研究成果，對灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的定義、發(fā)展類型以及具體的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵進(jìn)行歸納和總結(jié)。姚詩煌等（1998）認(rèn)為：舊金山灣區(qū)的成功在于擁有一批世界一流的大學(xué)、易籌集的風(fēng)險資金、極其活躍的中小企業(yè)以及高品質(zhì)的生活環(huán)境；劉艷霞（2014）通過對國外灣區(qū)規(guī)劃的經(jīng)驗總結(jié)，提出：重視灣區(qū)智力資源的密集投放，重視有限的資源環(huán)境承載力與長期發(fā)展過程之間的矛盾，保護(hù)并且善用灣區(qū)自然景觀與空間特征從而實現(xiàn)灣區(qū)多層次功能內(nèi)涵等政策建議；

二是基于珠三角一體化相關(guān)研究的結(jié)論，拓展到粵港澳大灣區(qū)這一更加廣泛的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。國內(nèi)學(xué)者主要從區(qū)域合作機(jī)制、粵港澳三地的特有經(jīng)濟(jì)聯(lián)系角度出發(fā)，對粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)理論進(jìn)行闡述。楊愛平，陳瑞蓮（2004）認(rèn)為，粵港澳地區(qū)政府由各自分離的國家體制關(guān)系向新時期“一國兩制”下地方政府間橫向關(guān)系轉(zhuǎn)型。認(rèn)為作為國內(nèi)區(qū)域公共管理的一種特殊類型，其機(jī)制是“一國兩制”下行政主導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)治理。當(dāng)前，在中央政府的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)下，主要通過“粵港（澳）合作聯(lián)席會議”的制度框架來展開。

三是鑒于粵港澳地區(qū)“一國兩制三稅（法）區(qū)”的獨特政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，從地區(qū)政府及城市間關(guān)系的角度切入，主要為大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供政策決策參考。陳德寧，鄭天祥，鄧春英等（2010）將粵港澳地區(qū)的困境總結(jié)為交易費用和制度成本偏高、基于經(jīng)濟(jì)體制下的政府公共管理模式的差異、地方保護(hù)主義和同質(zhì)競爭激烈、地方龍頭競爭情結(jié)較重等四方面。劉璟（2017）提出構(gòu)建以協(xié)調(diào)委員會為林瑞光（2009）主的協(xié)調(diào)管理體制，從法律、市場、政府和社會四個方面創(chuàng)新協(xié)調(diào)機(jī)制，以結(jié)構(gòu)式強(qiáng)制、契約式和互動式三種方式配套相關(guān)政策。

四是對粵港澳大灣區(qū)城市群的定位和發(fā)展前景進(jìn)行研究，進(jìn)而對灣區(qū)建設(shè)提供理論支撐和政策依據(jù)。丘杉（2017）認(rèn)為從長效合作機(jī)制的維度看，未來大灣區(qū)要以“互聯(lián)互通”為基本原則和方向，促進(jìn)珠三角和港澳的共同發(fā)展。從國家發(fā)展動能維度看，未來大灣區(qū)要將更多的國家發(fā)展理念、發(fā)展空間輸送香港，促進(jìn)其繁榮穩(wěn)定。從大城市群的維度看，未來大灣區(qū)要以內(nèi)部行政邊界模糊化，推動連片發(fā)展，打造無城界阻礙的超級城市群。劉成昆（2017）通過對國際一流灣區(qū)和國內(nèi)其他灣區(qū)的對比，對粵港澳大灣區(qū)現(xiàn)有的發(fā)展優(yōu)劣勢進(jìn)行總結(jié)，同時明晰了香港、深圳和廣州的核心城市地位。提出密切各城市的分工協(xié)作、健全區(qū)域公共治理、發(fā)揮市場機(jī)制、銜接“一帶一路”戰(zhàn)略等政策建議。

三、當(dāng)前研究不足與展望

現(xiàn)有的文獻(xiàn)對粵港澳大灣區(qū)城市群的研究尚不夠全面，主要以定性分析為主，缺乏實證研究做支撐。一部分原因是由于粵港澳大灣區(qū)的概念提出時間不長，缺乏能夠體現(xiàn)灣區(qū)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。其次是由于大灣區(qū)的發(fā)展規(guī)劃遲遲未出，對現(xiàn)有的研究對象和研究目標(biāo)仍存在一定討論的空間。就現(xiàn)有的文獻(xiàn)研究結(jié)果來說，主要是通過對粵港澳大灣區(qū)城市群的中心城市的研究和討論。主要以香港、廣州、深圳為主。也有部分文獻(xiàn)提出模糊城市群的界限范圍，打造開放的灣區(qū)經(jīng)濟(jì)體。對粵港澳大灣區(qū)目前建設(shè)的存在問題提出的看法比較統(tǒng)一，主要集中在粵港澳地區(qū)存在的經(jīng)濟(jì)政治制度的差異、區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同引發(fā)的同質(zhì)化競爭等問題。粵港澳地區(qū)自“前店后廠”的制造業(yè)合作模式，到以CEPA框架為引導(dǎo)的服務(wù)業(yè)深度整合，再進(jìn)展到以自貿(mào)實驗區(qū)建設(shè)為標(biāo)志的新時期的一體化合作，不同階段面臨的困境不盡相同。就當(dāng)下而言，隨著香港經(jīng)濟(jì)增長速度放緩，對內(nèi)地在金融、港口貿(mào)易、科技創(chuàng)新等諸多領(lǐng)域的優(yōu)勢不再，粵港澳城市群內(nèi)部面臨新一輪的“洗牌”。

灣區(qū)經(jīng)濟(jì)作為一種開放型的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，在對外溝通與交互方面具有天然的地緣優(yōu)勢與區(qū)位優(yōu)勢。粵港澳大灣區(qū)在打造國家新的經(jīng)濟(jì)增長極的道路上不應(yīng)僅僅是關(guān)注于對外部開放，更為關(guān)鍵的是其內(nèi)部以城市或城市群為代表的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體之間相互開放。應(yīng)以“互通有無”為出發(fā)點，以打造網(wǎng)絡(luò)化的區(qū)域結(jié)構(gòu)為目標(biāo)，最終打破固有的“城市”疆界桎梏，增強(qiáng)灣區(qū)經(jīng)濟(jì)體的競爭力和影響力。因而，對于城市群間的關(guān)系研究，也就是城市群如何完成從單中心向多中心的轉(zhuǎn)變，最后升級為網(wǎng)絡(luò)化的區(qū)域治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)是下一階段灣區(qū)經(jīng)濟(jì)研究的重點。

四、未來發(fā)展建議

首先是加強(qiáng)區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。隨著“廣深港”高鐵的全線開通，港珠澳大橋的建成通車，粵港澳大灣區(qū)城市群間的經(jīng)濟(jì)距離將會縮短。縮短空間距離有助于增強(qiáng)城市間的空間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密度。通過合理規(guī)劃高速公路和高速鐵路的建設(shè)，打造區(qū)域內(nèi)的綜合交通樞紐，有效降低要素流動成本，加快各類資源要素在區(qū)際間流通，有效推動整個城市群的協(xié)調(diào)融合發(fā)展。重視城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的聯(lián)動性。按照城市群空間組織的形態(tài)劃分不同的區(qū)域結(jié)構(gòu)，在制定區(qū)域發(fā)展政策的同時更加精準(zhǔn)的定位城市群的功能。在每個區(qū)域結(jié)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立次層級增長極，實現(xiàn)組織內(nèi)的空間結(jié)構(gòu)復(fù)雜化演進(jìn)，加大整個城市群的空間聯(lián)系密度，促進(jìn)城市群空間結(jié)構(gòu)由圈層結(jié)構(gòu)向復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征轉(zhuǎn)變。

其次，打造粵港澳大灣區(qū)城市群內(nèi)部協(xié)同治理機(jī)制。與其他三大灣區(qū)相對比，粵港澳“一國兩制三稅區(qū)”的體制比較特殊。城市群受不同的行政體系的影響，交易成本增加，影響市場要素的有效流動，城市間過度競爭，降低經(jīng)濟(jì)效率。由“核心-邊緣”空間圈層結(jié)構(gòu)，向網(wǎng)絡(luò)型區(qū)域發(fā)展結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，需要強(qiáng)有力的協(xié)同管理體系，一定程度上打破現(xiàn)有的制度壁壘，才能使得粵港澳大灣區(qū)完成由傳統(tǒng)的城市群經(jīng)濟(jì)向更為開放、自由的灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的邁進(jìn)。

最后，深化落實國家“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略。發(fā)揮灣區(qū)作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極的重要作用。未來應(yīng)積極融入“海上絲綢之路”建設(shè)，沿著環(huán)珠江口灣區(qū)向東北（延伸至福建漳州、廈門沿海）、西南的港口、海岸線進(jìn)行拓展，擴(kuò)大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的空間范圍，并在灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的帶動效應(yīng)下沿著海岸線向陸地縱深拓展延伸，加快整個城市群的融合發(fā)展。積極融入“海上絲綢之路”的建設(shè)，擴(kuò)大粵港澳大灣區(qū)的空間范圍和空間影響力。

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