轉型時期公共政策執行過程中的利益博弈分析

張寧蓉

【摘 要】利益博弈是研究公共政策問題的一個極為重要的視角之一。政策執行本質上是相關政策主體之間基于利益得失的考慮進行的一種利益博弈過程。本文在分析利益博弈的表象及其背后的深層原因基礎上根據“命運共同體”理念提出合作博弈的觀念。

【關鍵詞】執行主體；利益博弈；合作博弈；協同治理

人類生存和發展的歷史，一切活動都可歸因于利益及人的逐利行為。“追求利益是人類最一般、最基礎的心理特征和行為規律，是一切創造性活動的源泉”。公共政策既是一定利益的確認形式，也是利益的調整工具和分配方案，公共政策所體現意志的背后乃是各種利益的調和。從博弈的視角來看，政策執行與利益博弈有著緊密的聯系，

一、公共政策執行過程中的博弈主體

公共政策執行過程利益博弈主體分為三個層次：第一層，政策的制定者（上級政府）；第二層，政策的相關利益群體（其他地方政府、非政府組織機構、受益群體）；第三層，政策執行對象（目標群體）。

研究政府利益的學者比較政府利益和公共利益認為，公共利益是在特定社會條件下，能夠滿足作為共同體的人類的生存、享受、發展等公共需要的各種資源和條件的總稱。政府作為國家權力的代言人，作為公共利益的代表者和維護者，為公眾謀利益是其職責，但政府作為共同體組織，存在著與公共利益不同的自身狹隘的利益，這些利益并不等同于公共利益：1、政府利益的主體是政府機構或政府官員，而非社會全體，具有非社會共享性和排他性；2、政府利益在某種程度上是私人利益的簡單相加：3、政府利益有時會破壞公共利益。

二、利益博弈的主要表現形式

在公共政策執行過程的博弈中，中央、上級政府在法律、制度和體制上有“天然優勢”，處于博弈強勢。但地方政府、下級政府不會“束手就擒”，會用借口利用政策執行監督機制上的不足異化政策，進行解釋、再創造。政策執行過程就在“議價”、“勸服”、“策劃”三種不穩定的條件下博弈著進行。利益博弈主要表現在以下幾方面：

一是只搞宣傳不務實際為完成任務的敷衍象征性執行；二是政策執行有難度就簡化程序減低難度替代性執行；三是為謀私利調整對象、范圍、力度、目標超越原政策的要求進行附加執行；四是曲解執行，對政策的精神實質或部分內容有意曲解，利用政策的某些抽象性借口本地區或部門的特殊性做出不同的解釋，從而導致政策失真甚至被替換為與原政策完全不同的“新”政策；五是按部就班不顧實際的機械執行等。

任何一種異化都會嚴重偏離原有的政策。使政策內容、政策目標、政策性質發生根本變化，從而造成極大的浪費。

三、公共政策主體博弈的原因分析

1.利益訴求是執行主體博弈的根本原因。政策的實質是對利益關系的調整和分配，當中央制定的公共政策對“利益”進行調整甚至產生實質“損害”時，地方政府作為經濟人難以做到保持絕對“價值中立”會在兩難選擇中去實現預期的利益以及區域經濟發展。2.公共政策的執行主體體系龐大。上至中央政府國務院，下至村民自治組織村委會。政府對龐大的政策執行跨度監管困難，再加上我國行政監督的法律條文缺乏可操作性，難以真正體現行政監督的法律地位和權威性。3.我國政策信息缺乏公開透明。真正的的目標群體在信息不對稱的情況下很難參與政策執行的監督。4.資源相對短缺、高質量資源數量有限及地方局部利益一是增強是執行主體博弈凸顯的重要原因。

四、利益博弈轉向合作博弈，進行協同治理

2011年《中國的和平發展》白皮書提出，要以“命運共同體”的新視角，尋求人類共同利益和共同價值的新內涵。“命運共同體”是中國政府反復強調的關于人類社會的新理念。此理念同樣能化解公共政策執行中的利益博弈難題。中央與政府以及各級政府之間以“命運共同體”為新視角通過最大程度地實現合作博弈，在相互依存中形成了一種利益紐帶，要實現自身利益就必須維護這種紐帶，達到各自互利，推動社會整體利益實現。

理論依據源自于：英國科學家加雷特·哈丁“公用地的悲劇”一文悲觀地闡述了理性地追求最大化利益的個體行為是如何導致公共利益受損的惡果。他舉例地方政府A與地方政府B進行合作與不合作的四種狀態表明：在地方政府執行公共政策過程中，如果雙方均能從全局（即按照公共政策的真實目標執行）出發，在博弈中選擇合作，則各自可以增加100 收益；但如果一地方政府由于某種原因（比如行政官員在任期內出于眼前利益的考慮）選擇違背公共政策目標而行事不與其他地方政府合作，則合作的一方有可能損失100收益，而不合作的一方卻會增加60收益，但由此造成的外部負效應則由兩者共同承擔；當二者均選擇違背公共政策且彼此不合作時，從短期來看，雙方可能都有部分收益，但就長遠利益而言卻很可能導致公共政策執行的整體目標不能得到實現，直接侵害公共利益，同時從長期來看博弈雙方也受到重大損失，即地方政府各自損失 100收益，這個博弈的結果往往是“零和博弈”。[2]

所以，解決公共政策執行中的博弈問題的路徑選擇就是對中央與地方的利益進行整合達到協同治理。一要整合利益關系，承認博弈中執行主體的利益差別，在此基礎上尋找雙方利益的均衡點，形成利益共同發展的局面；二要整合利益層面，既體現全局利益的統一性，又兼顧局部利益的靈活性。地方利益不允許損害國家整體利益，整體利益應適當照顧地方利益，使各自利益目標趨于一致，最終形成利益的雙贏。

協同治理是指處于同一治理網絡中的多元主體之間通過有效的協調與合作，形成彼此嚙合、相互依存、共同行動及共擔風險的局面，產生穩定有序的治理結構。其內涵包括：（1）匹配性，即強調合作主體間資源和能力等要素的互補性和協調性；（2）一致性，即主體間合作的共同利益與共同目標及集體行動的一致性；（3）動態性，即主體根據治理過程中主體間合作的不確定性和隨機性所作出的動態性回應。積極、靈活、適時的調整行為，方能保證治理目標的實現。（4）有序性，即指合作主體防止治理體系碎片化、無序化、重復建設和資源內耗；（5）有效性，為實現井然有序的宏觀治理結構以及整體治理功能的放大，保持良好的社會秩序。

【參考文獻】

[1]劉玉蓉.分析政府利益與公共利益的關系[J].四川行政學院學報，2004，4）：5-8

[2]林德金等.政策研究方法論[M].吉林：延邊大學出版社，1989：3.

[3]陳慶云.公共政策分析[M].北京：中國經濟出版社，1996：9.