轉(zhuǎn)型時(shí)期公共政策執(zhí)行過程中的利益博弈分析

張寧蓉

【摘 要】利益博弈是研究公共政策問題的一個(gè)極為重要的視角之一。政策執(zhí)行本質(zhì)上是相關(guān)政策主體之間基于利益得失的考慮進(jìn)行的一種利益博弈過程。本文在分析利益博弈的表象及其背后的深層原因基礎(chǔ)上根據(jù)“命運(yùn)共同體”理念提出合作博弈的觀念。

【關(guān)鍵詞】執(zhí)行主體；利益博弈；合作博弈；協(xié)同治理

人類生存和發(fā)展的歷史，一切活動(dòng)都可歸因于利益及人的逐利行為。“追求利益是人類最一般、最基礎(chǔ)的心理特征和行為規(guī)律，是一切創(chuàng)造性活動(dòng)的源泉”。公共政策既是一定利益的確認(rèn)形式，也是利益的調(diào)整工具和分配方案，公共政策所體現(xiàn)意志的背后乃是各種利益的調(diào)和。從博弈的視角來看，政策執(zhí)行與利益博弈有著緊密的聯(lián)系，

一、公共政策執(zhí)行過程中的博弈主體

公共政策執(zhí)行過程利益博弈主體分為三個(gè)層次：第一層，政策的制定者（上級政府）；第二層，政策的相關(guān)利益群體（其他地方政府、非政府組織機(jī)構(gòu)、受益群體）；第三層，政策執(zhí)行對象（目標(biāo)群體）。

研究政府利益的學(xué)者比較政府利益和公共利益認(rèn)為，公共利益是在特定社會(huì)條件下，能夠滿足作為共同體的人類的生存、享受、發(fā)展等公共需要的各種資源和條件的總稱。政府作為國家權(quán)力的代言人，作為公共利益的代表者和維護(hù)者，為公眾謀利益是其職責(zé)，但政府作為共同體組織，存在著與公共利益不同的自身狹隘的利益，這些利益并不等同于公共利益：1、政府利益的主體是政府機(jī)構(gòu)或政府官員，而非社會(huì)全體，具有非社會(huì)共享性和排他性；2、政府利益在某種程度上是私人利益的簡單相加：3、政府利益有時(shí)會(huì)破壞公共利益。

二、利益博弈的主要表現(xiàn)形式

在公共政策執(zhí)行過程的博弈中，中央、上級政府在法律、制度和體制上有“天然優(yōu)勢”，處于博弈強(qiáng)勢。但地方政府、下級政府不會(huì)“束手就擒”，會(huì)用借口利用政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制上的不足異化政策，進(jìn)行解釋、再創(chuàng)造。政策執(zhí)行過程就在“議價(jià)”、“勸服”、“策劃”三種不穩(wěn)定的條件下博弈著進(jìn)行。利益博弈主要表現(xiàn)在以下幾方面：

一是只搞宣傳不務(wù)實(shí)際為完成任務(wù)的敷衍象征性執(zhí)行；二是政策執(zhí)行有難度就簡化程序減低難度替代性執(zhí)行；三是為謀私利調(diào)整對象、范圍、力度、目標(biāo)超越原政策的要求進(jìn)行附加執(zhí)行；四是曲解執(zhí)行，對政策的精神實(shí)質(zhì)或部分內(nèi)容有意曲解，利用政策的某些抽象性借口本地區(qū)或部門的特殊性做出不同的解釋，從而導(dǎo)致政策失真甚至被替換為與原政策完全不同的“新”政策；五是按部就班不顧實(shí)際的機(jī)械執(zhí)行等。

任何一種異化都會(huì)嚴(yán)重偏離原有的政策。使政策內(nèi)容、政策目標(biāo)、政策性質(zhì)發(fā)生根本變化，從而造成極大的浪費(fèi)。

三、公共政策主體博弈的原因分析

1.利益訴求是執(zhí)行主體博弈的根本原因。政策的實(shí)質(zhì)是對利益關(guān)系的調(diào)整和分配，當(dāng)中央制定的公共政策對“利益”進(jìn)行調(diào)整甚至產(chǎn)生實(shí)質(zhì)“損害”時(shí)，地方政府作為經(jīng)濟(jì)人難以做到保持絕對“價(jià)值中立”會(huì)在兩難選擇中去實(shí)現(xiàn)預(yù)期的利益以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2.公共政策的執(zhí)行主體體系龐大。上至中央政府國務(wù)院，下至村民自治組織村委會(huì)。政府對龐大的政策執(zhí)行跨度監(jiān)管困難，再加上我國行政監(jiān)督的法律條文缺乏可操作性，難以真正體現(xiàn)行政監(jiān)督的法律地位和權(quán)威性。3.我國政策信息缺乏公開透明。真正的的目標(biāo)群體在信息不對稱的情況下很難參與政策執(zhí)行的監(jiān)督。4.資源相對短缺、高質(zhì)量資源數(shù)量有限及地方局部利益一是增強(qiáng)是執(zhí)行主體博弈凸顯的重要原因。

四、利益博弈轉(zhuǎn)向合作博弈，進(jìn)行協(xié)同治理

2011年《中國的和平發(fā)展》白皮書提出，要以“命運(yùn)共同體”的新視角，尋求人類共同利益和共同價(jià)值的新內(nèi)涵?！懊\(yùn)共同體”是中國政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)的關(guān)于人類社會(huì)的新理念。此理念同樣能化解公共政策執(zhí)行中的利益博弈難題。中央與政府以及各級政府之間以“命運(yùn)共同體”為新視角通過最大程度地實(shí)現(xiàn)合作博弈，在相互依存中形成了一種利益紐帶，要實(shí)現(xiàn)自身利益就必須維護(hù)這種紐帶，達(dá)到各自互利，推動(dòng)社會(huì)整體利益實(shí)現(xiàn)。

理論依據(jù)源自于：英國科學(xué)家加雷特·哈丁“公用地的悲劇”一文悲觀地闡述了理性地追求最大化利益的個(gè)體行為是如何導(dǎo)致公共利益受損的惡果。他舉例地方政府A與地方政府B進(jìn)行合作與不合作的四種狀態(tài)表明：在地方政府執(zhí)行公共政策過程中，如果雙方均能從全局（即按照公共政策的真實(shí)目標(biāo)執(zhí)行）出發(fā)，在博弈中選擇合作，則各自可以增加100 收益；但如果一地方政府由于某種原因（比如行政官員在任期內(nèi)出于眼前利益的考慮）選擇違背公共政策目標(biāo)而行事不與其他地方政府合作，則合作的一方有可能損失100收益，而不合作的一方卻會(huì)增加60收益，但由此造成的外部負(fù)效應(yīng)則由兩者共同承擔(dān)；當(dāng)二者均選擇違背公共政策且彼此不合作時(shí)，從短期來看，雙方可能都有部分收益，但就長遠(yuǎn)利益而言卻很可能導(dǎo)致公共政策執(zhí)行的整體目標(biāo)不能得到實(shí)現(xiàn)，直接侵害公共利益，同時(shí)從長期來看博弈雙方也受到重大損失，即地方政府各自損失 100收益，這個(gè)博弈的結(jié)果往往是“零和博弈”。[2]

所以，解決公共政策執(zhí)行中的博弈問題的路徑選擇就是對中央與地方的利益進(jìn)行整合達(dá)到協(xié)同治理。一要整合利益關(guān)系，承認(rèn)博弈中執(zhí)行主體的利益差別，在此基礎(chǔ)上尋找雙方利益的均衡點(diǎn)，形成利益共同發(fā)展的局面；二要整合利益層面，既體現(xiàn)全局利益的統(tǒng)一性，又兼顧局部利益的靈活性。地方利益不允許損害國家整體利益，整體利益應(yīng)適當(dāng)照顧地方利益，使各自利益目標(biāo)趨于一致，最終形成利益的雙贏。

協(xié)同治理是指處于同一治理網(wǎng)絡(luò)中的多元主體之間通過有效的協(xié)調(diào)與合作，形成彼此嚙合、相互依存、共同行動(dòng)及共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的局面，產(chǎn)生穩(wěn)定有序的治理結(jié)構(gòu)。其內(nèi)涵包括：（1）匹配性，即強(qiáng)調(diào)合作主體間資源和能力等要素的互補(bǔ)性和協(xié)調(diào)性；（2）一致性，即主體間合作的共同利益與共同目標(biāo)及集體行動(dòng)的一致性；（3）動(dòng)態(tài)性，即主體根據(jù)治理過程中主體間合作的不確定性和隨機(jī)性所作出的動(dòng)態(tài)性回應(yīng)。積極、靈活、適時(shí)的調(diào)整行為，方能保證治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（4）有序性，即指合作主體防止治理體系碎片化、無序化、重復(fù)建設(shè)和資源內(nèi)耗；（5）有效性，為實(shí)現(xiàn)井然有序的宏觀治理結(jié)構(gòu)以及整體治理功能的放大，保持良好的社會(huì)秩序。

【參考文獻(xiàn)】

[1]劉玉蓉.分析政府利益與公共利益的關(guān)系[J].四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004，4）：5-8

[2]林德金等.政策研究方法論[M].吉林：延邊大學(xué)出版社，1989：3.

[3]陳慶云.公共政策分析[M].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，1996：9.