環衛服務行業發展“逆市場化”現象探討與原因解析

侯卓豪 黃穎詩 蔣燕惠 李曉彤

【摘 要】從過去幾十年的國內外城市發展趨勢來看，公共服務市場化已經成為城市降低公共服務成本，提高公共服務效率的必然選擇。在此背景下，廣州市作為率先開展環衛服務市場化改革的城市之一，在環衛服務市場化改革過程中，卻出現非常值得相關部門以及學術界關注研究的“逆市場化”的現象。盡管市場化可能會降低生產成本，節約政府組織費用，但在廣州市環衛服務行業市場化實施過程中，卻出現規則不健全、發展不平衡等問題，這些問題導致以天河區為首的廣州市環衛服務市場化試點出現了“逆市場化”，出現的主要原因在于市場化條件上不具備等。

【關鍵詞】環衛服務；逆市場化；原因解析

廣州市天河區是廣州市人口密集、經濟發展快速的一個區，也是廣州市最早實行環衛服務市場化改革的試點。從1985年開始，天河區的環衛服務經歷了由政府城管局直接提供環衛服務、環衛服務逐漸市場化、環衛服務市場化收回，也即環衛服務“逆市場化”這樣三個階段。其中環衛服務市場化持續了近十年的時間，直至2013年天河區開始逐步從環衛外包的企業中收回外包的項目，并推動環衛服務逆市場化的步伐。本來一個已經走向市場，并且在市場上運行了近十年的一個服務行業，可以又重新回歸于政府管理，這種“逆市場化”的回流具有深刻的社會和經濟背景和原因。為了全面地揭示環衛服務行業在市場化和“逆市場化”進程中出現的問題，本文在論述天河區環衛服務現狀與發展歷程的基礎上，分析天河區環衛服務出現逆市場化的原因，概括取得的成效與存在的問題，進而揭示環衛服務逆市場化對廣州市其他城區乃至國內環衛服務的啟示。

一、并非簡單的輪回：從市場化到逆市場化

1985年天河區建區后，天河區采用政府部門直接提供環衛服務的運作模式。2002年后，天河區作為廣州市的試點，開始嘗試環衛服務市場化供給這一嶄新的模式。從2002年試點至2006年的廣州全市正式推廣時，天河區已經有40%以上的區域正在進行環衛服務的市場化選擇；2011年天河區環衛服務市場化的占比幾乎達到了頂峰，大部分區域的環衛服務已經實現市場化，市場化占比高達80%，并連續兩年維持在這一水平上下。

在環衛服務市場化大面積普及之際，政府從管理及財政方面的確成功減負。但隨著城市規模的

擴大環衛服務市場化經費支出增長迅速，有限的經費無法滿足其正常的盈利需求。因此承包企業不會投入大量資本提高環衛服務機械化水平，轉而縮減環衛工人數量、壓榨環衛工人福利。在市場化階段中，環衛作業的面積逐年增長，壓力漸增。從2002年的6634萬平方米到2013年的11427萬平方米翻了一倍左右，而環衛保潔費的支出僅從12.7億增長為17.9億，供需嚴重不足。政府實現環衛服務市場化后不但無法實現“財政減負”，而且無法補足市場化經費支出，導致企業在供給方面直接降低了廣州市天河區提供的環衛服務的質量水平。

同時企業的盈利性導致其提供的服務與政府所對應需要提供的服務存在著差異。由于大部分企業以利潤最大化為目標，而政府以社會福利最大化為目標，兩者的目標并不是完全一致的。這便導致企業與政府直接存在沖突。政府需要付出更多的成本與人力來監督與控制市場的運行。同時我國特有的官員激勵制度又導致政府以成績為主，更加注重能否有效回應上級考查以級環衛服務的提供質量。這些弊端直接導致“逆市場化”走進了廣州市天河區政府的視野。

2013年之后，廣州天河區開始了“逆市場化”進程，開始回收主要街道的清潔外包服務，同年回收了所有的公廁清潔外包服務；2014-2015年回收了所有的街道保潔與垃圾清運外包服務；到2017年開始回收了大部分河涌清潔服務。2019年1月1日最后一份河涌保潔的外包合同到期后，廣州市天河區（除部分地方街道辦自治）將實現了轄區內所有環衛服務的回收。

從廣州市天河區環衛服務的歷史進程可看出，2013年后，廣州市天河區出現了不同程度的“逆市場化”現象，甚至后來把所有的環衛服務都收回政府管理。這意味著廣州市環衛服務市場化的推進過程遭到了重大挫折，這些挫折組成了環衛服務逆市場化出現的原因。

首先，在全球公共服務市場化的大背景下，廣州天河政府未形成與環衛服務市場化機制相匹配的市場化服務思維，缺乏科學的市場化評判體系，無法進行科學的決策。部分已經外包的特殊地區的服務（如河涌保潔）本身就需要政府本身來執行。同時政府在環衛服務方面的投入力度也無法與廣州市因為經濟社會發展而日益增長的需求相匹配，供給嚴重不足。

其次，廣州環衛服務市場發展不充分不平衡，市場規則不齊全。在這種情況下，廣州天河環衛服務市場環境缺乏政府主導單位，同時市場分配不均，市場失靈，廣州市環衛服務市場化的效率大打折扣。

由此可見，從大膽步入市場化，再到“逆市場化”的輪回，看似一種服務制度安排的更改，實際背后蘊含著極為復雜且深刻的社會和經濟原因，這對建設社會主義市場經濟體系而言，具有重要的思考價值。

二、還得需要“看得見的手”：“逆市場化”的成效與問題

在2013年以后，天河區開始回收環衛外包的區域后，注重質量，加大每個環衛區域作業時長，從每天一班變成每天兩班甚至三班，同時加大作業機械化的范圍，更高效率進行作業。環衛質量得到了保障。自2014年后，天河區城管局關于環衛服務質量的投訴日益減少，直至2017年的投訴量僅是2013年投訴量的50%。同時機械化的作業降低了環衛作業的難度，也提高了天河區保潔的質量，成功拿到廣州市分區績效考核蟬聯第一。

在2014年后政府開始回收河涌環衛外包服務。獨立經營與管理，舉全區之力打好治水攻堅戰，同時擴大天河區河涌管理所的規模，加大人員投入，采用各種各樣的新技術進行河涌保潔，在河涌保潔方面做出了巨大的努力與研究，得到了巨大的突破。

盡管天河區在環衛服務逆市場化方面取得了不錯的成效，但天河區在逆市場化改革中仍出現了一系列大大小小的問題，如果不能克服這些問題，那么難免逆市場化可能會像市場化改革一樣出現許許多多的問題，直至出現新的模式來解決這些問題，緩解天河區政府壓力。

天河區環衛服務逆市場化選擇中存在的問題主要是天河區城市管理局壓力倍增與行政效率問題。首先在逆市場化模式中天河區城管局承擔了更多的政務，大到環衛服務的供給，小到環衛工人工資的發放，全部由天河區城管局一手操辦。而對于實施逆市場化的天河區而言，作為廣州市的中心轄區，天河區實施了逆市場化的改革，這無疑使得天河區城管局的壓力倍增。其次政府不笨本身存在的資源效率問題一直飽受詬病。在中國當今官員績效考核制下，大多政府部門人員只追求高質量而忽略了資源的利用效率問題，極易造成了財政資金的浪費。這些不良堆積形成了逆市場化最主要的問題所在。

三、市場、制度和效率的糾結：環衛服務行業改革的出路

如何根據中國國情，借鑒世界各國的經驗，探索具有中國特色的市場化與合同外包之路是值得思考的重要課題。天河區環衛服務的“逆市場化現象”的出現能給我國環衛服務的供給帶來一些啟示。

首先，準確來說環衛服務的市場化應是動態發展。天河區政府管理者應該根據環衛服務成本和潛在的風險等多方面因素綜合考慮是否進行市場化。市場化只是眾多的公共服務治理工具的一種。多種可選擇的公共服務提供方式同時并存，優勢互補，將成為未來環衛服務市場化發展的方向。

其次，環衛服務的市場化要求政府強化環衛市場建設與管理。環衛服務的市場化提供遠不是政府的撤退，相反，要求政府強化環衛市場建設與管理，加強自身能力建設。環衛服務市場化要求政府有能力管理環衛市場，同時要求公民具有參與環衛市場的能力。具體來講，一方面，由政府出面引導規則的制定，規范外包企業的行為，另一方面制定公開透明的監督機制，為公民提供表達意見的平臺。市場化意味著政府由一種國家角色向包括了更為直接的市場管理角色的轉變，是一種管理上的轉變。

合同架構、定價和質量管制等都是政府用于使環衛市場在公共產品提供中更具效率的工具。政府需要作為參與者參與環衛市場之中，涉及合同期限、申請提供私人服務類型、業績標準和公共雇員的安全感等，應該充分權衡成本、收益、風險、質量、效率、社會穩定與安全等因素，以確保競爭、效率、服務質量與更加廣泛的公共目標。政府的出發點應該是為了提供更適合的環衛服務，而不是單純的順應時代大趨勢去制定目標，只有符合國情，適應大眾需要的服務，才是未來城市公共環衛服務發展的目標。

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