揚州市“希望村塾”議程設定分析

韓雨 李琦琪

【摘 要】約翰·W·金登教授的多源流分析框架是公共政策分析中非常有效的工具，對分析政策議程具有很強的解釋力。將其引入揚州市“希望村塾”議程設定中，梳理“希望村塾”的問題源流、政策源流、政治源流以及政策之窗，指出農村留守兒童的教育和發展問題、地方試點的成功實踐、政治環境的變化等會直接影響公共政策議程，引發政府關注，并最終推動《關于印發希望村塾建設標準和規范的通知》的出臺。

【關鍵詞】多源流模型；希望村塾；議程設定

一、引言

黨中央一直高度關注農村問題。2005年黨的十六屆五中全會上，“三農”問題被正式提出。經過十多年的努力，2017年十九大報告上再次升級，提出了“鄉村振興”戰略。2018年2月4日，國務院發布了《關于實施鄉村振興戰略的意見》。隨著鄉村振興戰略的提出，教育公平理念的傳播，揚州市“希望村塾”應運而生。

二、多源流分析框架及其適用性

（一）多源流模型分析框架

多源流模型分析框架產生于20世紀80年代，由美國著名的公共政策學家金登教授提出。金登教授將“垃圾桶模型”中的問題源流、方案源流、參與者源流三種源流整合分析，發展成一個多源流框架，用來解釋政策決策的具體過程。問題流內是指決策過程中提出的種種問題；政策是指各種各樣的政策建議、主張與方案；政治流則是那些可以反映著政治形勢與政治背景等方面狀況的因素，如國民情緒、政府中關鍵人事的調整、公眾輿論等。當三大源流耦合時，“政策之窗”隨之打開，某一社會問題上升到政策議程中的概率也會大大增加。

（二）多源流模型的適用性

雖然多源流模型分析框架是西方舶來品，但是對于我國的公共政策研究卻有很高的契合度。由于現代社會總是缺少不了各種問題，而學術機構以及專業團體的發達也意味著并不缺少針對問題的建議方案，因此對于政策決策而言，真正稀缺的是決策者的注意力，是決策的機會。這個機會如何開啟，問題和方案如何吸引決策者的關注，既取決于具體的社會情勢，也取決于決策系統的結構與制度。

三、揚州市“希望村塾”的多源流分析框架

（一）問題源流：農村留守兒童的教育和發展問題

推動政策窗口開啟的第一個源流就是問題流。而在現今的整個社會，農村留守兒童的教育問題面臨著極大困難和挑戰。

統計資料顯示，我國留守兒童已逾902萬，雖有下降趨勢，但體量依然巨大。留守兒童群體中存在很多問題，其中的教育問題十分顯著。由于我國教育公共投資不足，教育政策價值失衡、二元教育制度的存在，城市教育和農村教育存在天壤之別。同時，在教育減負的大背景下，城鄉間非正規非正式教育的不均衡現象愈發的嚴重。由于長期缺乏的非正規教育，農村留守兒童較多無法完成正常的學業，導致了農村人才流失現象嚴重，最終成為制約農村未來發展的重要因素，形成了惡性循環。

（二）政策源流：地方試點的成功實踐

當留守兒童教育問題被識別后，在問題周圍漂浮著多種意見主張，意見主張由政策公共體中的專家們提出，政策共同體是一個包含官僚、立法機構成員、學者和思想庫中的研究人員的網絡，網絡成員共同關注某一政策領域中的問題。意見主張需要通過多種方式的驗證和檢驗。

“希望村塾”可溯源于月塘大學生村官許禎禎開辦的“國學堂”，楊廟鎮蒼頡村在此基礎上建立起全市第一家希望村塾——蒼頡希望村塾，引起熱烈反響，積累了優秀經驗。同時也吸引了包含官僚、專家學者等的關注，在政策之窗打開之前便提供了多種政策建議與備選方案。

（三）政治源流：政治環境的變化

政策源流包括三個因素：國民情緒、壓力集團和爭奪行動，政府或立法上的換屆。其中，國民情緒和政府的換屆這兩個因素結合，會對議程設定產生強有力影響。

農村留守兒童的利益訴求逐漸多樣化，對物質的需求逐漸轉變為對精神文化層面的渴望。孩子們越來越愿意和小伙伴們一起玩剪紙、畫水墨畫、練書法，學習傳統文化，豐富假期生活。留守兒童及其家長的意愿訴求。

另外，揚州“希望工程”事業自1993年啟動，經過20年的發展，為了適應新的時代背景下的幫扶需要，同時也存在推動“希望工程”工作在新起點上創新發展的迫切需要。2013年，全國兩會換屆結束，新的領導班子高度重視農村的教育發展問題，“努力讓每個孩子享有受教育的機會”、“教育短板在西部地區、農村地區、老少邊窮島地區，尤其要加大扶持力度”。

四、多源流耦合，政策之窗打開

當在一個關鍵點上，問題源流、政策源流和政治源流三大源流匯合在一起，問題被提上議事日程。這樣的政策之窗是由緊迫的問題或是政治源流中的重大事件打開的，持續時間較短，一些可以預測，一些則無法被預測。

隨著農村留守兒童的教育和發展問題逐漸突出、地方試點的成功實踐、政治環境的變化，三大源流最終耦合，政策之窗打開，推動“希望村塾”進入決策議程。2014年3月20日揚州市以紅頭文件形式下發，即團揚委發〔2014〕21號《關于印發希望村塾建設標準和規范的通知》文件，正式提出建立“希望村塾”公共服務陣地。經過多年的發展，全市已建成“希望村塾”120家，從初創實施逐漸發展成熟，成為推動鄉村振興的新陣地。

五、結語

本文運用多源流模型分析框架分析揚州市“希望村塾”這樣的政策工具創新出現的深層原因，并得出結論：揚州市“希望村塾”能夠得以順利提出并推廣是問題源流、政治源流、政策源流三大源流耦合的結果。對揚州市“希望村塾”政策議程的研究是初淺的，探索更好的“希望村塾”建設和推廣路徑，將是政府官員、學者團體以及大眾群體未來共同努力的方向。

【參考文獻】

[1]約翰·W·金登.議程、備選方案與公共政策[M].北京：中國人民大學出版社，2004.

[2]嚴強.公共政策學基礎[M].北京：高等教育出版社，2016.