城市地下綜合管廊PPP項目風險管理研究

馮春輝

摘要：地下綜合管廊是城市基礎設施建設當中的一個重要組成部分，其對于城市的正常運轉具有直接的影響。PPP項目模式與傳統的模式相比能夠更加充分地調動各種社會資本投入到城市公共服務與設施的建設當中，從而更有效地解決其資金來源的問題。但是，PPP項目模式與城市地下綜合管廊的結合，無疑會是整個項目面臨的風險大增。因此，我們必須對于城市地下綜合管廊PPP項目的風險特征與類型有一個科學的認識，以便從風險識別、風險分析以及風險應對三個層面進行科學的風險管理。

Abstract： Underground integrated pipe gallery is an important part of urban infrastructure construction， which has a direct impact on the normal operation of the city. Compared with the traditional model， the PPP project model can more fully mobilize various social capital inputs into the construction of urban public services and facilities， thus more effectively solving the problem of its funding sources. However， the combination of the PPP project model and the urban underground integrated pipe gallery will undoubtedly increase the risk faced by the entire project. Therefore， we must have a scientific understanding of the risk characteristics and types of urban underground integrated pipe corridor PPP projects， so as to carry out scientific risk management from three levels： risk identification， risk analysis and risk response.

關鍵詞：地下綜合管廊;PPP項目;風險管理

Key words： underground integrated pipe gallery;PPP project;risk management

中圖分類號：F283;TU990.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）18-0022-03

0? 引言

地下綜合管廊是為城市提供公共服務的基礎設施，其主要是指市政地下管線綜合體，也就是將市政管線如污水、燃氣、給水、工業氣、通信以及電力等地下空間資源系統進行統一的規劃，將其納入到一個共同的地下構筑物當中，進行綜合敷設，并且通過設置專門的吊裝、檢修口、控制和檢測配套系統等，從而實現其統一的運營與管理。地下綜合管廊的建設對于城市承載力的提升，對于滿足城市的民生需求具有重要的意義。

1? 城市地下綜合管廊PPP項目風險的特征分析

城市地下綜合管廊是一個復雜的系統，涉及到眾多的方面，因此在設計、建設、運營中難免會遇到各種各樣的風險。PPP模式又被稱為公私合營模式，政府與私人組織通過特許權協議建立伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確權利和義務，從而共同提供公共產品與服務。正確地認識風險是進行城市地下綜合管廊PPP項目風險防范的前提，其風險具有以下的突出特征：

首先，城市地下綜合管廊PPP項目風險具有種類多及來源廣的特點。城市地下綜合管廊PPP項目除了需要面對一般工程項目當中普遍存在的風險，如供應采購、合同以及質量等方面的風險以外。PPP模式的應用也會給城市地下綜合管廊項目帶來額外的風險，如政府財政補貼、特許經營者選擇、管線單位的入廊、管線間的干擾、收費等新的風險。因此，相比之下城市地下綜合管廊PPP項目面臨的風險將更加復雜多樣，其風險的來源也將更加廣泛，防范與控制的難度也會更大。

其次，城市地下綜合管廊PPP項目風險具有明顯的階段性變化。這主要體現在兩個方面，一是城市地下綜合管廊PPP項目中各個風險因素的大小會由于項目的推進而出現明顯的變化。以城市地下綜合管廊PPP項目的建設階段為例，在項目建設的開始階段，存在著大量的不確定性因素，這些因素的存在大大提高了項目完工的風險。但是，隨著項目建設的持續推進，風險因素就會大大減少，從而是項目完工的風險變得越來越小。二是城市地下綜合管廊PPP項目的風險種類在不同的階段會呈現出顯著的差異性。在項目的運營階段，城市地下綜合管廊PPP項目的風險主要存在于項目實施期，但是在運營階段這種風險就已經無需再進行考慮了。因此說，城市地下綜合管廊PPP項目風險具有明顯的階段性變化特征。

再次，城市地下綜合管廊PPP項目前期和運營期的風險極為復雜。城市地下綜合管廊PPP項目有一個完整的生命周期，在整個周期當中，每一個階段都會有風險的存在，但是相較于其他階段在前期和運營期的風險明顯更多、更復雜，對于整個項目的建設與使用具有至關重要的影響。因為在城市地下綜合管廊PPP項目前期，其不僅要開展技術經濟研究，確定項目方案。而且還需要進行社會投資者的招募，完成項目融資等。這些工作對于整個項目的順利運行具有舉足輕重的作用，而且需要面對來自各個方面的風險。而在運營期，需要進行城市地下綜合管廊的管理與維護，其不僅任務量大，而且對其產生影響的不確定性因子眾多，協調的難度大。而運營期工作的順利開展對于城市地下綜合管廊的運行與使用具有直接的影響。

最后，城市地下綜合管廊PPP項目的風險管理難度大。與歐美、日本等發達國家相比，我國不僅城市地下綜合管廊建設的起步晚，PPP項目模式運用的經驗也嚴重不足，而且在國情上也存在著巨大的差異。這就導致了在城市地下綜合管廊PPP項目建設當中，存在相關政策法規方面出現巨大的空白，在收費機制上不夠完善等多種問題。不僅嚴重影響了管線單位入廊的意愿，而且還會導致管線相互干擾風險、管廊適宜建設性風險等多種新的風險得不到有效的管理，風險管控的難度大大增加。

2? 城市地下綜合管廊PPP項目風險的類型

與傳統的項目模式相比，城市地下綜合管廊PPP項目在建設與使用等各個階段中涉及到的主體更多，整個流程也更加復雜，如圖1所示。

這就意味著城市地下綜合管廊PPP項目將面臨則多種不同的風險。具體來說其面臨的風險主要包括以下五種類型：

一是項目落實風險。城市地下綜合管廊PPP項目的建設周期可以劃分為審批、招標以及施工等周期，項目的落實首先就必須通過審批。在項目的審批周期中，雖然其并未真正開展，但是這一周期的時間卻占據整個建設周期的百分之四十左右，所以占據了項目建設周期大量的時間成本。而且在辦理審批手續的過程中也需要有大量人力、精力、物力的投入，也產生了大量的成本。如果項目審批不通過就會使各方遭受重大的損失，因此審批會使城市地下綜合管廊PPP項目面臨項目落實風險。而除了審批以外，項目落實風險還包括施工開始前的其他風險，如土地征用、購買等帶來的風險。

二是制度環境風險。城市地下綜合管廊PPP項目建設與使用的過程中，不可比面會受到相關的政策、法律法規以及其他政治因素的影響，這些因素共同構成了項目實施的制度環境。如果在項目實施的過程中，相關的政策、法律法規出現了重大的變化，不可避免會對項目造成影響，從而可能導致項目的建設周期延長，甚至是導致項目流產。因此，制度環境風險是城市地下綜合管廊PPP項目的一個重要風險類型。

三是項目建設風險。在所有的工程項目的風險管理當中必然會涉及到項目建設風險，城市地下綜合管廊PPP項目也無法例外。而且與一般的工程項目相比，地下綜合管廊的建設技術難度更大，而且相關的建設經驗也更加缺乏，在建設的過程中還會受到地面建筑、已經存在的地下舊管線、舊管廊的影響。所以，城市地下綜合管廊PPP項目面臨的項目建設風險更大，需要進行謹慎的防范。

四是資金控制風險。城市地下綜合管廊是一個高投資的項目，其涉及到的資金數額極為巨大，資金的科學管理、合理使用至關重要，一旦出現資金問題就會使各方遭到嚴重的損失，所以其資金收益、融資風險都很高。而PPP模式不同于政府獨自出資，其需要有政府與社會資本共同出資，從而起到風險分攤的作用。但社會資本的介入也會帶來管線不入廊、收益難等多種問題，其面臨的資金控制風險仍然比較高。

五是社會環境風險。城市地下綜合管廊PPP項目比較復雜，在其建設與使用的過程中不可避免會對周圍的環境、城市交通等帶來一定程度的影響。同時，在項目建設的過程中還會牽涉到土地使用、社會適應性、社會價值等多個方面的問題。如果處理不當就會帶來極為不好的社會影響，從而影響到項目的建設與使用。因此，社會環境風險是城市地下綜合管廊PPP項目風險管理中必須考慮的重要風險類型。

3? 城市地下綜合管廊PPP項目風險管理的方法研究

城市地下綜合管廊PPP項目的風險是復雜的，科學的風險管理對于整個項目的建設與使用意義重大。在風險管理當中，應該從風險的識別、風險的分析以及風險的應對三個環節，通過科學的方法來構建起完善的體系。

3.1 城市地下綜合管廊PPP項目風險識別

只有正確識別出項目的建設與使用中的各類風險，才能分析出其產生風險的原因，可能帶來的危害，并進而找到具體的應對方法。城市地下綜合管廊PPP項目的風險識別可以通過頭腦風暴法、德爾菲法、SWOT分析法來實現。

一是頭腦風暴法的應用。頭腦風暴法也可以成為集體思考法，在項目風險識別中是一種較為常用且實用的方法。在城市地下綜合管廊PPP項目的風險管理中，可以將項目的所有成員聚齊，就具體的項目討論其可能面臨的風險因素，讓所有人員暢所欲言發表想法，并將其進行歸納總結。城市地下綜合管廊PPP項目具有很強的不確定性，通過頭腦風暴法進行風險識別可以充分利用集體智慧，使更多可能的項目風險因素得以完整地呈現出來，從而在最大程度上避免了風險因素的遺漏，使風險的識別更加全面。

二是德爾菲法的應用。德爾菲法是對專家預測法的繼承與發展，并且能夠規避主觀性強的缺陷。在城市地下綜合管廊PPP項目的風險識別中，德爾菲法需要分三個步驟實施。首先，給專家發放調查表，讓專家對調查問題進行回答并將調查結果回收歸總;然后，把調查結果打亂，以匿名方式發放給專家組，再讓每位專家進行調查表的評價;最后，重復第二步進行多輪調查，直至所有專家不再更改意見為止。雖然德爾菲法耗時較長，但是卻比較適合大型項目的風險識別。

三是SWOT分析法的應用。主要通過構建關于城市地下綜合管廊PPP項目的優勢、劣勢、機會、威脅矩陣，來進行風險識別。SWOT分析法需要有較為完善的研究資料，因此在風險識別中需要收集相似項目的資料，并借助于這些資料對于機會和威脅展開全面的分析。

通過以上的方法進行城市地下綜合管廊PPP項目風險識別，我們可以得到其項目的風險類型，并找到其產生風險的具體原因，如表1。

3.2 城市地下綜合管廊PPP項目風險分析

城市地下綜合管廊PPP項目風險分析需要先通過科學的方法針對具體的項目進行風險評估，然后再根據具體的評估結果，利用定量與定性相結合的方法來開展分析和評價。在此過程中通常可以使用層次分析法進行評估與分析。在運用層次分析法進行城市地下綜合管廊PPP項目風險分析主要包括以下幾個步驟：

一是根據風險識別的結果來構建風險評價指標體系，建立層次結構模型以具體項目風險預防為目標層，以風險類別為目標層，以風險因素為方案層，如表2。

二是構造城市地下綜合管廊PPP項目風險判斷矩陣，并利用公式CW=？姿maxW（C是判斷矩陣，W是特征向量，？姿max表示判斷矩陣最大特征根）來計算二級風險指標的權重。然后再進行一致性檢驗，如果無法通過一致性檢驗就需要對判斷矩陣進行調整。

在計算出權重后，就可以根據權重的數值來確定各個風險因素的風險等級，從而為后續的風險管理提供重要的參考依據。

3.3 城市地下綜合管廊PPP項目風險應對

風險應對是城市地下綜合管廊PPP項目風險管理的最終目的，通常在風險應對中可以通過風險回避、風險控制、風險轉移等方法來實現。通過對項目的風險進行科學的預測，可以將較大風險歸納出來，從而決定放棄某項活動，或者是對于項目的方案進行修改，以避開會給項目帶來重大損失的風險。城市地下綜合管廊PPP項目的風險回避可以作為風險管理中的事前控制，以及時放棄風險高的項目，或者采取辦法消除風險。例如，通過風險回避，將沒有管理經驗的社會資本方剔除出城市地下綜合管廊PPP項目建設當中，修改獲取土地的方案，從而達到風險防御的目的。同時，在風險管理中還可以通過與保險公司等經濟主體進行合作，從而將城市地下綜合管廊PPP項目中的風險轉移出去，實現風險的分擔。或者通過工程保險、工程擔保等來進行風險轉移，以降低項目的風險。風險轉移與風險回避不同，其通常只能部分消除風險。此外，在城市地下綜合管廊PPP項目風險管理中還必須實現全生命周期的風險控制，針對事前控制可以制定風險應急預案，在事中控制階段可以啟動應急預案及時應對風險，在事后控制中則需要制定挽救方案和損失最小化方案進行補救，在最大限度上減少損失。

4? 結語

總之，風險管理是工程項目開展中一個必不可少的內容，對于城市地下綜合管廊PPP項目而言，科學的風險管理可以及時預見可能危及整個項目建設與運營的各種風險，從而為項目的順利與安全開展提供有效的保障。

參考文獻：

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