反思G20：系統性的危機，要求更系統性的回應

任琳

反全球化被部分政客所利用，表現為借逆全球化解決反全球化問題。圖為2019年5月20日，美國總統特朗普在賓夕法尼亞州蒙特斯維爾市出席一場競選集會。

當前，國際社會有很多聲音對多邊主義的未來持悲觀態度，一些人認為G20機制難以在未來繼續推動和引領全球治理的發展。回顧G20走過的歷程，它應特定的危機而生，在應對2008年國際金融危機時表現出色，然而如今全球治理所面臨的危機已不再僅僅限于單一議題的內涵。

目前的危機是全球體系的系統性的危機

為了厘清當下危機的實質，先要明確幾個基本概念：經濟全球化、反全球化、逆全球化、全球治理。

經濟全球化主要是由跨國公司推動的。企業要在全球范圍內更有效地配置資源、在世界大市場內尋求規模效應，所以才有了市場驅動下不斷加強的經濟全球化大勢。

與經濟全球化相對應的是反全球化，其主體是部分國家國內的普通民眾。如果說企業是經濟全球化的最大受益者的話，那么一些國家的普通民眾則淪為了全球化的受損者。在經濟全球化的背景下，各國企業遵循市場規律、注重全球競爭中的優勢地位、追逐源源不斷的利潤增長，同時不太關心有關國家的國內社會經濟問題。因此，普通民眾深切感受到自己的收入與高收入群體之間的差距不是縮小而是迅速擴大了。普通民眾對貧富差距敏感度的上升也是反全球化情緒的重要源頭之一。

全球治理是由國家行為體推動的，是為了在經濟全球化的時代背景下有效規制國家等行為體的跨國行為、降低交易成本。全球治理體系指第二次世界大戰后形成的一系列規制國家行為的國際機制，包括聯合國系統、世界貿易組織（WTO）、國際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行等。當代全球治理體系形成了很多基于權利義務的功能導向的中性規則，具有去等級化的特征，不過也存在很多具有制度非中性特征的制度設計。

逆全球化是以既成發達國家為代表的國家行為體為主體，主要針對的是當下的全球治理體系。隨著全球治理的不斷深化，很多全球秩序中的重要環節、原初設想都逐漸難以推進和維持，例如美國主導的等級化的全球經濟治理體系正逐步瓦解，包括布雷頓森林體系及其相伴的美元絕對霸權等;再如WTO為很多國家創造了適宜的對外貿易空間，使它們得自貿易的收益不斷上升，甚至讓美國感到了威脅。因此，既成發達國家開始批判全球治理體系的去等級化和功能性導向，在規則建制層面要求重塑等級化、維持自身不對稱收益，如此逐漸形成了一股逆全球化的潮流。

梳理完經濟全球化、反全球化、全球治理、逆全球化這兩組概念之后，可以發現，當下國際社會，尤其是一些國家“應對”危機的方式存在嚴重的目標和對象“錯配”現象，無益于問題的解決和“治標治本”。例如，特朗普政府拿國際層面的國家競爭說事，用逆全球化的手段安撫國內的反全球化的情緒，以此作為其謀取連任的政治籌碼，但這并無助于問題的解決，也不符合美國社會的普遍和長遠利益。主要原因是反全球化的力量存在于各國國內，源于普通民眾不滿于全球化帶來的國內收入差距擴大，感覺自己在全球化中喪失了很多權益。問題的解決方案不可能單純依賴于在國際層面尋求，而是需要立足于國內改革提高國家治理能力，通過創造更多的、更平等的教育、醫療、社會保障等福利手段，實現財富在整個社會更加均等的分配，讓民眾由衷地感受到“獲得感”。

當前的反全球化、逆全球化事實上就存在嚴重的目標和對象“錯位”。反全球化針對的是經濟全球化在部分國家內部帶來的“負面溢出效應”;逆全球化是部分既成發達國家修復全球治理的等級化體系、維護非中性制度收益的行為，因此從屬于國家行為體之間的權力博弈。然而，反全球化被部分政客所利用，并沒有關注問題的本源，而是把火力全部轉向全球治理領域功能導向的、去等級化的秩序，表現為借逆全球化解決反全球化問題，以美國特朗普政府為代表。他們致力于掩蓋事實真相，即國內治理能力不足以應對全球化帶來的不公平、收入差距變大等問題。因此，特朗普政府實際上是在借助反全球化的力量來實現逆全球化目標和自身連任的政治目的。

逆全球化和反全球化之間目標錯位具有彼此增強的特性，使得當前全球體系的危機進一步深化了。國內發展和民生的問題被轉移到國際貿易、國際安全乃至更為廣闊的大國博弈等國際戰略領域內。因此，當前世界秩序和全球體系所面臨的危機要比2008年單純金融議題領域內的危機要廣泛和深刻得多。以往危機的爆發點在金融領域，而當前的問題雖主要表現為經貿爭端，但事實上卻是全球范圍內、國際國內兩個層次上、諸多議題領域相互糾纏在一起的系統性危機。

應對這種系統性的危機，要求國際社會做出更為系統性的回應、謀求更為廣泛的全球共識，而不是僅限于在國際層面上“找說法”，或是僅限定在貿易這一個議題領域內看問題。當下的危機也已經不是某個G20峰會主席國設置特定研討議題就能夠解決的，而是需要在全球主要經濟體之間形成廣泛共識。如若國際社會存在足夠的信任和共識，那么即使特朗普政府極力混淆逆全球化和反全球化、煽動國內外情緒以“禍水外引”，也不致于導致系統性危機的持續發酵。習近平主席曾指出，當今世界存在四大赤字，分別是治理赤字、和平赤字、發展赤字、信任赤字。當下來看，信任赤字已成問題癥結所在。雪上加霜的是，以美國為代表的一些主要經濟體對參與全球治理和繼續提供公共產品不再感興趣，正在退出和威脅退出許多全球治理平臺，四大赤字因此有愈發嚴重的趨勢。在這種背景下，守護G20作為全球經濟治理核心平臺的地位，保障全球主要經濟體對話暢通，以重塑信任、凝聚共識，其重要性毋庸置疑。

G20應凝聚主要經濟體力量，克服全球治理碎片化困境

2008年全球金融危機后，G20機制正式升格為峰會，承擔起了全球經濟治理核心協調機制的角色。G20試圖規避全球大多邊在治理效率方面的缺失，旨在聚集最主要經濟體的共識，搭建一個反應迅速、執行有力、更為靈活的危機應對機制，當然也在一定程度上割舍了全球大多邊所擁有的全球普遍一致的合法性。全球治理最大的窘迫就是集體行動的困境，所以G20機制旨在提振主要經濟體之間的協同，進而起到撬動全球集體行動的“杠桿”作用。但是，現在主要經濟體之間的信任赤字阻滯了全球協同應對危機，且以美國為代表的發達經濟體甚至連參與治理的意愿也降低了。

在這種狀況下，以危機應對源起的G20又該如何調適自身定位、保留大國對話的意愿、及時回應全球治理的新需求呢？當下，很多國家群體相繼提出了使全球治理機制現代化的方案。例如，歐盟提出了“開放性復邊談判”。這種方案有助于回應那些質疑G20機制代表性不足的聲音。歐盟提議，先由主要的經濟體和利益攸關方經由談判達成一套規則和秩序，但這套規則和秩序并不是封閉的圈子，而是可以向外部開放的，有意愿的其他國家可以在后期選擇加入。這樣就既能凝聚共識，又能通過自愿加入將該規則體系慢慢擴大，使其逐步成長為更大的多邊機制。加拿大方面也在積極探索中等強國的治理方案，例如通過倡導“13方貿易部長會議”，組織部分WTO成員貿易部長商討WTO改革問題。該倡議的受邀方不僅包括發達經濟體，也有墨西哥和肯尼亞等發展中經濟體?！?3方”并不包括當下存在經貿摩擦的中美兩個最重要的經濟體。這一方面為問題的解決提供了新的對話平臺和備選方案，但同時也引發了新的思考：隨著越來越多的發達經濟體力圖主導新一輪的全球治理機制改革和規則制定，這是否也增加了中國就全球治理機制改革提出自己倡議的緊迫性和必要性。

新的全球治理機制改革需能回應當前所面臨的一系列系統性問題。首先，新的全球治理設計需要對一系列重大概念、議題和問題做出確切的定義，避免概念含糊帶來的爭端，例如什么是國有企業，什么是競爭中性，什么是跨境電商。這種定義對解決當前的許多問題至關重要，也應成為WTO現代化為代表的更新全球治理設計努力的方向。其次，新的全球治理設計須權衡新機制各方面的性質。例如，若一個機制要保持一定的有效性，就必然帶來一定程度的制度非中性和等級化;如果要回避制度非中性和等級化而追求合法性，又必然會回到缺乏協調力和治理績效低下的大多邊去。這個時候，就凸顯出了G20機制的獨特性：一方面其致力于尋求主要經濟體的共識，確保了治理有效性，同時又與既存的多邊治理體系相互融合、相輔相成，進而保證了合法性。第三，要對當前國家行為體的身份、地位和角色進行新的認知和定位，這不僅僅限于當下爭論激烈的發展中國家身份問題，還涉及國家與企業、組織和個人等非國家行為體之間的權利義務界定的問題。

以上三個方面的問題都是G20應聚焦思考的，因為這些問題關系到全球治理體系改革的最重大方面、最基礎困境和最本源的問題。G20應避免一上來就鉆到某個具體的議題領域里去，只見樹木不見森林地討論細枝末節的問題，這也是G20需要做出超越的地方。雖然G20最初是作為一個應對金融危機的機制被設計出來的，但它應該站得更高，思考更為重大的且關系整個全球治理和多邊主義事業存亡的問題。G20可以是一個非常好的、進一步探討全球治理體系現代化的平臺，而為了利用好這個平臺，中國有必要仔細勾畫出一張具有可行性的藍圖來。這張藍圖應首先關注全球性重大問題，尤其是有關增進大國間互信、共謀全球治理事業的問題。尋求大國在重大問題上的一致也是G20設計之初的定位。如若能讓美國和中國這兩個正在經貿領域激烈博弈的大國借助G20這個機制冷靜地坐下開誠布公地對話，將是G20大阪峰會最大的亮點和貢獻。在去年的G20阿根廷峰會上，有人認為G20快變成“G2+0”了，但如果“G2”真的能在一些大的規則方面達成一致，無疑將有助于在G20乃至全球范圍引領規則的走向，規避系統性波動。當然“G2”之外的“0”同樣意義重大，因為一時間內“G2”之間很可能難以達成共識，由中等強國充當談判“橋梁”的重要性也就更為凸顯。因此，其在維護人類全球治理事業和多邊主義傳統方面也有著重大而不容忽視的作用，有待于進一步發揮。

為了能讓全球主要的經濟體達成一致，G20作為現代全球經濟治理的“大腦和中樞神經”，其首要任務是將各方的關注點都梳理出來，然后就其輕重緩急做出權衡，列出時間清單，進行議題排序，這對確保G20機制本身的存在感也尤為重要。最不該做的就是圍繞一些細枝末節的問題陷入曠日持久的爭吵，如此就連保全G20機制本身的能力都會與日俱減。對G20而言，在連自身地位都無法維系時還去糾結一些細枝末節的問題，無疑是本末倒置。設定全球議程、應對全球議題、凝聚大國共識是G20的重大使命，然而，當下的G20還是任重道遠，在這些“本職使命”方面存在很大的潛力有待挖掘。