瀾湄合作中的非傳統安全合作

李志斐

經過三年多建設，瀾滄江—湄公河合作（以下簡稱“瀾湄合作”）機制已經發展成為次區域最具活力和潛力的合作機制之一，“高效務實、項目為本、民生優先”的瀾湄模式和多層級的合作機制體系已經初步建立。作為一個發展中國家集中和大國博弈激烈的區域，瀾湄區域所面臨的非傳統安全議題眾多，涵蓋范圍廣泛，非傳統安全治理直接關乎瀾湄國家和民眾的基本生存和可持續發展，關系到三大合作支柱和五個優先領域合作的效果與成敗。鑒于非傳統安全合作對于瀾湄合作機制建設的重要意義，首次瀾湄領導人會議《三亞宣言》明確指出，“成員國一致同意加強非傳統安全威脅的合作”，《瀾湄合作五年行動計劃（2018～2022）》更是將非傳統安全合作定為重點項目。

復合型的非傳統安全現實

非傳統安全是相對于傳統安全而言的，主要是指除政治安全和軍事安全以外的安全事宜，通常包括經濟安全、資源能源安全、環境安全、跨國犯罪、恐怖主義、大規模傳染性疾病等。相比較于傳統安全問題，非傳統安全問題的跨國性和不確定性更為明顯，多集中于“低政治”領域，對于普通民眾的生活與發展的影響更加明顯。由于復雜的地緣政治環境、歷史文化和宗教等因素的影響，以水資源、毒品販賣、非法跨境、武器非法交易、涉恐犯罪等為代表的諸多非傳統安全問題對瀾湄區域國家的國計民生與安全穩定的威脅非常緊迫和現實。

水是瀾湄區域的命脈與靈魂，水資源安全是這個區域的頭號非傳統安全議題。雖然瀾湄區域的水資源總量豐富，但天然分配不均衡;流域六國發展訴求各不相同，因水而產生的紛爭與矛盾此起彼伏。中國地處瀾滄江—湄公河上游，為開發西部地區和滿足國內電力需求，在瀾滄江干流段修建了八個梯級水電站。2010年的一場“亞洲百年大旱”將闌滄江上游水電開發演變成為“中國水壩威脅論”，泰國、越南等國一些人指責中國的水壩阻擋了大部分水流量，致使下游國家無水可用，并且還攔截了河流中沉積物的流動，對下游的水文、農作物和漁業發展造成破壞。同時，在中下游的湄公河河段，越南以保證農業灌溉為重，柬埔寨要發展漁業，老撾想實現“東南亞蓄電池”的夢想，泰國則致力于實行農業灌溉和水電開發“兩個并重”，四國因結構性的用水差異而圍繞支流和干流水電站的修建問題爭吵不休。從全流域范圍加強對水相關問題的磋商、協調，從長遠角度對水開發進行規劃，提升整個區域的水資源管理和合理開發，已成為推動國家間互信和區域穩定的重要安全議題。

赫赫有名的“金三角”地處泰國、緬甸、老撾三國交界處，一直是世界上毒品種植制販活動最猖獗的地區之一，海洛因年生產量能滿足全球兩年的消費量，每年的販賣量可達世界總量的60%～70%。聯合國毒品和犯罪問題辦公室發布的2017年《世界毒品報告》稱，“金三角”的鴉片種植面積仍在繼續大幅增長，毒品貿易額也在連續上升，同時苯丙胺類興奮劑、冰毒等新型毒品的制造和交易也在快速發展。該辦公室東南亞地區負責人道格拉斯表示，“金三角”每年的毒品交易額將達到900億美元，相當于緬甸國內生產總值的2倍、柬埔寨國內生產總值的8倍、老撾國內生產總值的13倍。

湄公河區域還是人口走私犯罪活動的重要流出、流入和中轉地。每年大約有20多萬婦女和兒童被通過引誘、哄騙、恐嚇、綁架等形式販往中國、澳大利亞、新西蘭等國，不少人被迫從事色情業和廉價勞務。還有一部分是以非法移民為目的的人口走私，緬甸、老撾、柬埔寨等國民眾利用非法途徑進入泰國和中國等國尋找工作機會。有統計顯示，目前在泰國非法打工的緬甸人多達200萬。另外，阿富汗、伊拉克、巴基斯坦等國的非法移民也多以湄公河國家為跳板，進入澳大利亞、新西蘭等西方國家。

非法武器交易網絡的安全隱患同樣明顯，這里既有各種武器的供應者和需求者，還形成了巨大的交易中樞和中轉港口，幾十萬件武器在柬埔寨的黑市上流通，泰國是非法交易的樞紐地，緬甸、老撾、柬埔寨等國邊境活躍的反政府武裝則是主要買家，泰國的羅勇和春武里及南部地區還是走私者囤積武器的要塞，走私者先將軍火分批運到這里，再集中起來大量出售。

各種威脅的聯動

2011年10月15日，中國籍船只“華平號”和緬甸籍船只“玉興8號”在湄公河“金三角”水域正常行駛時遇襲，7名中國船員全部遇難，其中1人失蹤。“湄公河慘案”的發生掀開了瀾湄區域非傳統安全問題嚴峻性和復雜性的“冰山一角”。如何推動非傳統安全合作，共筑民生安全防線，成為瀾湄區域各國政府認真思考和嚴肅應對的安全議題。

毒品危害個人健康，破壞家庭幸福與社會穩定，湄公河國家雖然制定了嚴格的法律，大力打擊制毒販毒，但是該區域的毒品生產和販賣形勢依然嚴峻。國際販毒集團在“金三角”周邊國家開辟的全方位的販毒路線依舊“繁忙”，大量的毒品往南經清萊、清邁、夜豐頌等府的17個縣市進入泰國，再分銷給來自泰國、老撾、中國、越南、柬埔寨等國的毒販，輸出到東南亞其它國家和世界各地;往東南經老撾轉銷越南、柬埔寨，往北經中緬、中老、中越邊境進入中國內地轉運港澳等地，往西北流向印度。毒品對瀾湄區域的侵蝕無處不在。

毒品交易的巨大利潤催生了更多引發區域動蕩與不安全的地方武裝，武裝勢力通過參與毒品販運和交易籌集大量活動經費，用于源源不斷的購買更多和更先進的武器。通過毒品種植和販運獲取活動經費也已經成為恐怖組織籌集資金的重要手段，毒販和恐怖分子的“互惠合作”對湄公河區域的安全形成的隱患更為巨大。

同樣，人口走私不僅會產生嚴重的社會安全問題，還會引發涉恐犯罪。湄公河國家的很多婦女地位低下、沒有獨立的經濟能力，在被販賣過程中加速了艾滋病、丙型肝炎和其它傳染病的擴散。更嚴重的是，湄公河區域現已成為“東伊運”恐怖組織輾轉進入敘利亞等國參加所謂的“圣戰”的重要偷渡地，恐怖分子從陸路或水路經越南、柬埔寨、老撾、泰國等國，最后從馬來西亞等一些國家前往土耳其，一旦中途遇到阻攔，往往就地“圣戰”。2014年3月1日發生在云南昆明的暴恐事件就是典型案例。湄公河區域還是“伊斯蘭國”恐怖分子回流的重要目標地，他們經過系統的恐怖訓練后，又受派遣潛回祖籍國發展、培訓恐怖分子，圖謀制造暴恐事件。這些人有嚴密的組織體系和偷渡網絡，其行為與偷渡、偽造證件、爆炸、殺人等犯罪活動交織，是瀾湄區域安全的重要隱患。

武器的非法交易增強了分裂勢力和恐怖主義集團的破壞力，東南亞、南亞許多叛亂和恐怖主義組織，例如斯里蘭卡的“泰米爾猛虎組織”、印尼的“馬德卡叛亂組織”、菲律賓的“摩洛伊斯蘭解放陣線”等，與湄公河區域的武器走私者建立了密切聯系，柬埔寨的西哈努克港、泰國的羅勇和拉廊也成為非法武器運往斯里蘭卡、孟加拉國和印度東北部的必經之地。

瀾湄國家的民眾和政府深切感受到非傳統安全問題所帶來的現實威脅，加強非傳統安全合作，合理打擊各類跨國犯罪，維護流域安全和社會秩序，成為各國重要共識?！颁毓討K案”后，中老緬泰四國迅速簽訂《湄公河流域執法安全合作會議聯合聲明》，同意建立中老緬泰湄公河流域執法安全合作機制，在該機制框架下具體設立突發情況聯絡處、情報交流、執法互助、水上聯合搜救、平安航道聯合打擊毒品犯罪等合作分支。截至2018年12月，瀾湄聯合巡邏隊已完成77次聯合巡邏任務，覆蓋500多平方公里范圍，實現了對重點水域和敏感地帶的常態化巡邏，在維護航道安全方面發揮著積極作用。

非傳統安全合作的“瀾湄步伐”

需要看到的是，雖然聯合巡邏執法已經機制化和常態化，執法的范圍也囊括了毒品販賣、人口走私、恐怖主義等跨國犯罪活動，但目前這種安全合作仍停留在聯合執法船和四國人員的簡單組合上，基本上停留在操作層面，沒有形成正式的條約，執法行動還不具強制性，對于實際存在的安全威脅缺乏足夠的威懾與應對能力。

瀾湄區域雖然只有六個國家，但機制擁堵特征明顯。已有的大部分合作機制內容上雖然包括部分非傳統安全合作，但要么“志不在此”，要么“力有不逮”，沒有切實提升非傳統安全的治理能力建設。例如，大湄公河次區域經濟合作機制涵蓋了環境保護、水利開發、生物多樣性維護、衛生防疫等非傳統安全議題，但其推動的合作多局限于就某一領域或某一問題進行協商，缺乏對區域內非傳統安全問題的治理進行統籌和整合，合作形式也多停留在論壇討論、發表宣言和對話上。湄公河委員會雖是專門為加強水資源管理而設計建立的機制，但由于中國、緬甸不是正式成員，其權威性有限，職能范圍局限在水文信息提供和交流、技術咨詢等范圍，缺乏全流域協調水資源利用的能力。

2011年12月9日，參加瀾滄江—湄公河聯合護航的云南公安邊防總隊水上支隊成員在西雙版納的關累港亮相。

由于地處中南半島核心地帶，瀾湄區域亦是一個大國博弈激烈的區域，美、日、韓、印等域外國家都紛紛聯合湄公河國家建立合作機制，例如美國發起“湄公河下游倡議”，日本實施“日本—湄公河地區伙伴關系計劃”，印度倡行“湄公河—恒河合作倡議”，韓國建設“韓國—湄公河全面合作伙伴關系”，這些機制通過大量的經濟技術援助，客觀上推動湄公河區域的經濟發展，以及農業、能源、水資源、環境等領域的社會治理，但沒能涵蓋販毒、人口販賣、非法武器交易等系列性跨國犯罪問題的治理，而這類非傳統安全問題的治理對于瀾湄國家和民眾來說，已變得更現實也更迫切。

中國倡導建立的瀾湄合作機制，是該區域唯一個包括全部流域國家的綜合性合作機制，成員國之間平等協商、互利共贏。正如王毅國務委員兼外長在2017年3月23日紀念瀾湄合作啟動一周年活動中的講話所稱，推進瀾湄合作是對習近平主席提出的推動構建周邊命運共同體的具體實踐，體現了六國合作的深厚基礎和強烈意愿，為促進次區域發展與繁榮貢獻了中國智慧、中國方案。瀾湄合作機制真正關切流域國的安全訴求與發展愿望，將非傳統安全治理放在重點突出位置。

2018年1月發布的《瀾湄合作五年行動計劃（2018～2022）》文件中明確指出了未來五年的機制發展要重點建設水資源合作中心和環境合作中心，構建“綠色瀾湄”。具體而言，執法能力建設方面，深化瀾湄國家執法對話與合作，促進六國間邊境地區地方政府和邊境管理部門交流;合作內容上，重點加強如打擊販毒、恐怖主義、有組織偷越國境、販賣人口、走私販運槍支彈藥、網絡犯罪及其它跨國犯罪，加強防災減災、人道主義援助合作，確保糧食、水和能源安全;合作手段上，加強警察、司法部門及相關院?！耙卉墶薄岸墶睓C制建設。深化非傳統安全合作是瀾湄國家和人民的現實需求和共同愿望，目前只有瀾湄合作機制才能整合起六國在資金、技術、人員等方面的資源，構建復合型的非傳統安全合作機制，提升整個區域預防和治理非傳統安全問題的能力，在有效地應對和處理突發性非傳統安全問題的同時，建立起長效的預防與安全保障機制。