中美經貿摩擦、WTO改革與G20

蘇慶義

中美經貿摩擦、世界貿易組織（WTO）改革與G20峰會是最近一段時間的三個熱點，這三個熱點議題互相糾纏在一起。

WTO改革是中美經貿摩擦的天然延伸

中美經貿摩擦本身就與WTO息息相關。在本輪中美經貿摩擦中，導火索是美國的“301調查”，而“301調查”恰恰是存在很大爭議的。其實歐盟早在20世紀90年代在WTO框架內就已經針對“301調查”問題對美國發起過上訴，因為其是基于美國的國內立法，與WTO規則不符。當時的結果是美國敗訴了，美國政府在1994年發表了一個政府行動聲明，同意以后再發動“301調查”的時候會考慮和WTO規則的兼容問題。WTO也沒有在這個問題上繼續追究，其總體態度是：美國可以針對別的WTO成員進行“301調查”，但是調查之后不能進行單邊的懲罰行動，而是應該將調查結果遞交WTO，由WTO來根據調查結果裁決。

這輪中美經貿摩擦中，美國動用“301調查”擅自對中國使用關稅大棒，無疑違反了WTO規則。中國也立刻采取了反制措施，同時在WTO內利用爭端解決機制起訴美國。美國方面的理由是WTO的爭端解決機制進程拖的時間太長——這也正是美國對WTO不滿的重要一點。其實WTO框架內對時間進程有明確規定，比如三個月要采取什么動作，六個月后又要采取什么動作，但在實際操作中拖延非常普遍，而且會拖很長時間。考慮到這種狀況，當下的WTO框架無疑在中短期內已經難以解決中美經貿摩擦了。此次中美經貿摩擦也凸顯了改革WTO爭端解決機制的迫切性。

中美經貿摩擦涉及WTO的第二個方面的問題，就是美國一直在抱怨中國沒有遵守加入WTO時的承諾。十幾年來，美國貿易代表辦公室每年都要發布一個關于中國遵守入世承諾的報告——當然美國也不止針對中國一個國家，俄羅斯也是重點“關照”對象之一。以前，美國的報告主要還是就事論事，對中國遵守入世承諾情況的評價還不錯，覺得中國“在絕大多數領域都做得很好”。但是在特朗普上臺以后，其措辭明顯變得強硬，比如開始說“后悔”支持中國加入WTO，用大量的語句說中國沒有遵守入世承諾。

事實上，并不是中國沒有遵守入世承諾——況且中國的遵守情況還是比較好的，只是中國沒有達到“美國的期望”。比如說，美國在自己和其他國家簽訂的自貿協定里的一些規則，其也要求中國達到（WTO規則的標準一般要比自貿協定的低），中國沒有達到就抱怨說中國沒有遵守入世承諾，這當然是不講道理的。

美國可以通過自貿協定的形式推行高標準國際經貿規則，但在這些高標準國際經貿規則擴展到多邊框架之前，單方面要求中國遵守這些規則無疑得不到國際法支持。在奧巴馬政府時期，美國以跨太平洋伙伴關系協定（TPP）為抓手推行高標準國際經貿規則。特朗普上臺以后，宣布美國退出TPP，并以北美自由貿易機制為抓手制定特朗普政府版本的高標準國際經貿規則，相關規定重新談判完成后被命名為《美墨加協定》（USMCA）。目前，高標準國際經貿規則大有擴展之勢，歐加自貿協定、歐日自貿協定也都包括了高標準規則，未來的WTO改革也會借鑒這些規則。但即便這些高標準規則是未來的趨勢，在成為多邊規則之前，也不能強求尚沒有參與相關自貿協定的國家遵守這些規則。當然對于中國而言，為了參與高標準國際經貿規則制定，最好的選擇是參與到相關的自貿協定談判中去，也不會背不遵守WTO規則的“鍋”。

2019年6月2日，國務院新聞辦公室發布《關于中美經貿磋商的中方立場》白皮書。

這方面的問題無疑是可以談判的，中國可以進行改革，通過制度型開放對接國際高標準規則，努力達到美國提出的標準。中國也可以和美國商量共同提高WTO規則的水平，推動WTO改革相應規則。中國是非常支持WTO改革的，也很愿意在提高了的WTO多邊規則框架下遵守相關的標準。這就凸顯了WTO改革對解決中美經貿摩擦的重要性。當前中美已經進行了十一輪經貿磋商，前十輪進行得整體還算順利，但是在第十一輪出了問題，美方對執行問題的關切正是這一輪談判遇阻的重要原因之一。美國對中國方面的遵約有很多抱怨，其“301報告”中長篇累牘地列數中國什么什么時候做了哪些承諾，最后沒有遵守。但事實上，一是很多達成的承諾本身就是非正式的，二是美國方面要求中國必須按照其標準做到“執行”，三是美國方面對自己沒有做到的部分絕口不提而只是給中國提這樣那樣的要求。總之，美國方面最后只能回到WTO框架來尋求對中國的“監督和制約”，因為多邊協議比雙邊協議有著更廣泛的約束力。這就使得現在有關監督和審議機制的調整成為了WTO改革的重要內容。

WTO改革陷入困境

實際上WTO改革的問題早在21世紀初的時候就有相關的討論了。當時，各方已經普遍感覺多哈回合談判的推進出現了問題，但是WTO改革長期沒有成為熱點。從去年開始，WTO改革議題不斷升溫，而且政治性凸顯。各主要經濟體都發布了自己的關于WTO改革的方案，如歐盟和中國，美國也在一些分散的報告和建議中提出了自己的立場。可以說就WTO改革的必要性方面，各方已經達成了共識。但是就WTO該如何進行改革，各方仍未能得出一份統一的方案。現在WTO改革仍處于一個各方表達訴求、列出各自想法的階段。

當前有關WTO改革的領域主要可以分為四個方面。第一就是有關爭端解決機制的問題，這是最為急迫的，因為爭端解決機制上訴機構成員的遴選現在已經梗阻了，整個機制有陷入癱瘓的風險。去年中歐聯合提交了有關爭端解決機制的方案，就是要推進這方面的改革。現在在這個方面，可以說除了美國以外其他成員基本都能達成共識，就是爭端解決機制上訴機構的成員要盡快遴選出來，但美國自己“自成一派”。

第二就是關于WTO本身的運行，因為其目前不像國際貨幣基金組織（IMF）或者世行那樣，WTO的總干事就是一個維持日常運行的人，機構本身沒有特別的權力。WTO各成員基本上還是各行其是，部長級會議是其最高議事機構。這方面改革的國際共識最多，因為不涉及特別的利益，比如增加一些委員會的職權，取消一些理事會之類，所以還算比較容易。