美國揮舞關稅大棒，成功逼迫墨西哥就范

曹廷

2019年6月8日，在墨西哥與危地馬拉邊界附近某地，一隊來自中美洲的移民試圖乘坐漂流筏過河。

5月30日，特朗普在推特上發文稱，自6月10日起，美國將對自墨西哥進口的所有商品加征5%的關稅。除非非法移民問題得到解決，否則針對墨西哥出口商品的關稅將逐步增加。隨后，美國白宮發表聲明稱，如果墨西哥采取有效措施應對非法移民危機，美國將取消加征關稅的做法。但是如果墨西哥沒能有效緩解美墨邊境的“非法移民危機”，美方將從7月1日起提高加征關稅至10%;8月1日提升至15%;9月1日至20%;10月1日至25%。如果墨西哥不能大規模阻止經由其領土入境美國的非法移民，25%的加征關稅將永久有效。墨西哥政府迅速派遣代表團赴美談判，最終與美達成移民協議。此系美國首次以關稅為“政治工具”在非經貿問題上向墨西哥施壓并得手，其后續影響值得持續關注。

特朗普對墨西哥舉起關稅大棒

特朗普的加征關稅聲明在美國國內引來了眾多的反對聲音。美國白宮高層人士，包括特朗普的女婿、白宮高級顧問庫什納、財政部長姆努欽、貿易代表萊特希澤均反對特朗普的這一決定，擔心其可能會使國會批準《美墨加協定》（USMCA）的進程更加復雜，之前一直在阻止該計劃出臺。特朗普這一表態還招來了美國商界的強烈批評聲。由于墨西哥是美國第二大貨物進口來源國，其對美出口占美國全年總進口的13.6%。加征關稅將提高進口商品的價格，對美國企業和消費者的利益造成損害。美國汽車政策委員會和美國豬肉生產者協會均發表聲明，強烈反對美國政府對墨西哥出口商品加征關稅。此外，多位學者指出，非法移民問題并非一朝一夕可以解決，認為單憑墨西哥就可以阻止非法移民的邏輯十分荒謬。

盡管如此，特朗普仍然一意孤行，其背后有多重考量。一是試圖“快刀斬亂麻”，緩解非法移民問題。近年來，隨著不少中美洲國家經濟、治安形勢惡化，經由墨西哥入境美國的非法移民急劇增多。尤其從2018年下半年以來，來自危地馬拉、洪都拉斯、薩爾瓦多等國的大批移民為逃離貧窮和暴力，組成“大篷車”一路向北，源源不斷地向美國挺近，使美墨邊境的壓力與日俱增。為解決非法移民問題，美國政府與墨西哥已展開多次磋商，雙邊關系齟齬不斷。特朗普曾公開聲稱要墨西哥為修建美墨邊境墻支付資金，并計劃直接向墨西哥遣返中美洲非法移民。今年4月初，特朗普要求墨西哥阻止非法移民入境，否則將對其出口美國的汽車征收關稅甚至威脅關閉美墨邊境，均遭到墨西哥拒絕。2019年5月美方在美墨邊境抓捕超過13萬名非法越境者。5月29日，美方在美墨邊境逮捕了有史以來人數最多的非法移民團體，共有1036人。特朗普借機再度將矛頭指向墨西哥，試圖以強硬手段逼迫其在非法移民問題上妥協。二是競選連任為最終目的。2020年美國大選將至，貿易、移民等熱點問題將繼續擺上臺面成為各候選人的辯論話題。特朗普為履行競選承諾、鞏固其基本盤的支持率，不惜對非法移民采取“零容忍”的強硬態度，并向墨西哥等相關國家“極限施壓”，以換取選民支持。

特朗普“大獲全勝”

特朗普的聲明出臺后，墨西哥政府面臨突如其來的壓力，但其反應總體低調謹慎。總統洛佩斯向特朗普致公開信稱，墨西哥已盡力采取措施防止非法移民經由墨西哥入境美國，社會問題不能通過關稅或強制性措施解決。呼吁特朗普加強對話、尋求從根本上解決非法移民問題。隨后，墨方派遣外長馬埃塞洛·埃布拉德率領代表團赴華盛頓與美方協商。經過數天談判，6月9日，特朗普在推特上宣布，美墨已經就非法移民問題達成協議，美方“無限期暫停”對墨西哥出口商品加征關稅的計劃。

根據協議，兩國達成四點“共識”。一是加強邊境執法。墨西哥承諾采取“前所未有的措施”遏制非法移民，包括在墨西哥全境尤其是南部邊境部署國民警衛隊、打擊人口走私和販運組織及其非法金融和運輸網絡。美墨將加強信息共享和行動協調，以更好地保護邊界，使其更加安全。墨西哥當局已派遣6000人的國民警衛隊赴邊境執法。二是啟動“移民保護協議”。美國將在整個南部邊境擴大現有移民保護協議的實施范圍。墨西哥同意美國遣返尋求庇護的非法移民至墨西哥境內，以等待美方裁定申請庇護的結果。美國承諾努力加快對庇護申請的裁決，并盡快結束遣返程序。墨西哥政府承諾為移民提供相應的就業、醫療和教育保障。三是繼續開展相關行動。如果上述舉措沒有取得預期效果，美墨將采取進一步行動。美墨將繼續討論關于處理非法移民和庇護問題的條件，如有必要將在90天內完成磋商并公布結果。四是推進區域戰略合作。美墨重申2018年12月18日發表的聲明，即雙方都認識到促進墨西哥南部發展和經濟增長與促進中美洲繁榮和安全之間的密切聯系。美墨支持墨西哥政府與薩爾瓦多、危地馬拉和洪都拉斯共同發起的促進這些目標實現的全面發展計劃。美墨將帶頭與區域和國際伙伴合作，建設一個更加繁榮和安全的中美洲，從根本上解決移民問題。

在這次博弈中，美國可謂是“大獲全勝”。特朗普之所以敢公然拿關稅向墨西哥施壓，正是深諳墨西哥在經濟上對美國高度依賴的本質，所以敢無視國內外一片反對聲，使出狠辣手段，逼墨西哥就范。其目標明確，即讓墨西哥在非法移民問題上讓步，同時通過作秀贏取選民支持，為2020年大選連任奠定基礎。因此，只要墨西哥做出讓步，其能便達到目的，進而“順水推舟”、收回表態。而墨西哥為保全美國市場也不得不做出妥協。據墨西哥經濟秘書處統計，2018年墨西哥對美國出口3443.2億美元，占其出口總額的76.4%;自美國進口2158.2億美元，占其進口總額的46.5%。一旦加征關稅計劃落實，將成為墨西哥“無法承受之重”。

美國貿易霸凌主義給國際經貿秩序帶來沖擊

此次協議能否根治非法移民問題令人生疑。中美洲非法移民問題由來已久，根源在于這些國家的經濟長期停滯不前、貧困率居高不下、暴力犯罪猖獗等諸多社會問題已經積重難返，使民眾無法安居樂業，只有背井離鄉以尋求出路。2014年奧巴馬執政時期，為應對大規模涌入的中美洲兒童移民，美國政府出臺了總額7.5億美元的“繁榮聯盟”計劃，旨在通過發展經濟以及資助執法部門打擊黑幫團伙來減少非法移民數量。特朗普上臺后，本著“美國利益優先”的原則，要求墨西哥承擔更多非法移民問題的管理和安全責任，更在2019年3月以中美洲三國未能阻止民眾北上而威脅中止對其援助。特朗普這種“甩手掌柜”的做法遭到輿論批評。只要不解決一些拉美國家存在的貧困和暴力問題，涌向美國南部邊境的非法移民潮就難以根絕。還有專家認為，在邊境加強警力反而會使非法移民為躲避抓捕而向人販子和犯罪組織求助，助長其氣焰，使邊境安全形勢更加復雜。

美國也遠未徹底收起對墨西哥的關稅大棒。特朗普僅表示“無限期暫停”加征關稅，并未宣布徹底放棄加征，因此保留了繼續施壓的空間。一旦特朗普表示對非法移民問題的解決結果不滿意，其仍有借口向墨西哥繼續發難。因此，這次達成的協議可能只是對墨西哥的“緩刑”。且特朗普6月10日又表示，美墨就邊境非法移民問題達成的協議當中，有尚未公開的條款仍待墨立法機構批準。若條款未獲通過，美國將恢復加征關稅。此外，墨西哥外長埃布拉德披露，墨方現有措施如果在45天內沒有效果，墨將就接受“安全第三國”協議開始與美方對話。該協議要求移民在他們進入的第一個安全國家尋求庇護。這意味著前往美國的危地馬拉移民可能被迅速送返墨西哥，來自薩爾瓦多和洪都拉斯的移民可能被送往危地馬拉。此外，隨著特朗普正式開始競選連任，其還可能在移民、農產品、制造業等領域繼續揮舞關稅大棒向墨西哥要價。

可以確認的是，美國這種單邊主義的做法和霸凌政策將給國際經貿秩序帶來沖擊。這是美國首次正式以威脅對墨西哥全面加征關稅的手段作為“政治工具”來解決非經貿領域的問題。墨西哥的妥協讓美國嘗到了“甜頭”，未來美國可能繼續向更多國家使用這種談判模式，或將對現有國際關系準則和國際秩序造成不小的沖擊。