冷戰時期美國是如何進行科技遏制的

朱啟超　朱博順

第二次世界大戰結束后，為爭奪全球霸權，美蘇展開了長達40余年的冷戰。為了贏得冷戰，美國對蘇聯和其他社會主義國家實行嚴格的出口管制及高新技術轉讓限制政策，處心積慮揮舞科技遏制大棒，其在當時的所作所為對現今我們觀察、研判美國對中國正在展開的科技圍堵具有重要的歷史參考意義。

出口管制制度和“巴統”協作的誕生

美國的科技遏制主要體現在對外經貿政策當中。1947年3月，美國總統杜魯門在出口管制大會上強調要延長出口管制的期限，為出口管制法律化奠定了基礎。1948年5月，美商務部咨詢委員會提交了一份報告，認為美國從蘇聯進口的商品與出口到蘇聯的商品在戰略價值上存在差距，建議保持對出口的選擇性控制，以使蘇聯為首的社會主義陣營無法獲得某些影響重大的商品。隨后，杜魯門政府公布了一份管制清單，分為全面禁運物資和限制出口物資。前者包括用于制造和生產武器彈藥的戰略物資，含有先進技術水平的母機和設備，例如特殊重工業設備、精密科學儀器、電子尖端儀器和稀有金屬等;后者包括鉛、銅、鋅等工業原料以及基礎設施設備。1949年，美國國會通過新的《出口管制法》，規定主要管制對象是以蘇聯為首的社會主義國家，將禁運范圍擴大到與戰略物資密切相關的技術資料，出口許可證的審查及發放也變得更加嚴格。

1961年6月3日，蘇聯領導人赫魯曉夫與美國總統肯尼迪在奧地利維也納會晤。此時美蘇關系已進入冷戰狀態。

同時，杜魯門政府積極拉攏其它西方國家加入遏制隊伍。1949年底，美國聯合部分歐洲國家成立“對共產黨國家輸出管制委員會”，即巴黎統籌委員會（以下簡稱“巴統”），有美、英、法、德、意、日、澳、加等17個成員國，標志著美國牽頭的西方世界整體行動正式開始。美國除在歐洲構建對蘇遏制體系外，還利用援助計劃，脅迫其它國家參與經濟遏制與技術封鎖。1951年，美國國會通過的《共同防御援助法案》規定：禁止接受美國援助的國家將該法案規定的300余種“戰略物資”出口給蘇聯等社會主義國家。

美國的霸道做法在“巴統”內部產生分歧，其它西方國家為了自身經濟利益不斷突破禁運限制。艾森豪威爾出任美國總統后，在繼承遏制理論的基礎上，放寬了部分非戰略物資的出口，以彌合“巴統”內部分歧。1957年美國聲明適當放寬對蘇聯等社會主義國家的非戰略物資管制。同時，艾森豪威爾政府進一步劃清了高技術轉讓限制的范圍，即對社會主義國家有直接軍事意義的物資及先進技術。

美蘇關系緩和對美出口管制的重塑

肯尼迪上臺后，對蘇推行緩和政策，美國的出口管制制度也相應進行了調整。肯尼迪政府一方面完善出口管制制度，設立出口審查委員會，確立出口許可證的物資標準，敦促商務部加強對高科技領域的管制;另一方面主張放松對蘇聯等社會主義國家的非戰略物資出口制裁，希望以此呼應緩和“善意”，通過討價還價，推動蘇聯在政治上做出讓步。但由于美國務院、商務部、國防部以及國會意見不一，加上1961年柏林危機和1962年古巴導彈危機的發生，肯尼迪政府的緩和嘗試并未獲得突破，放松非戰略物資出口管制事宜沒有落實到位。

肯尼迪之后，約翰遜政府的對蘇政策延續了緩和姿態，為此專門成立了東西方貿易政策特別委員會，負責起草對蘇貿易政策議案，期望以東西方貿易的緩和來影響蘇聯。1965年6月，負責經濟事務的副國務卿托馬斯·曼在國務院備忘錄中寫道：“文化和科學交流項目是與蘇聯發展貿易關系的一個重要步驟……利用一切可能的途徑進入封閉的蘇聯社會，擴大緊張局勢升級時可能有用的關系，符合我們的長期利益，貿易就可以達到這一目的。”但是，由于當時美國正深陷越戰泥潭，這些措施沒能獲得重視。

尼克松上臺后積極推行“聯系”“克制”“實際”三原則的緩和政策。經過兩年準備，1972年5月，美蘇領導人在莫斯科舉行首腦會晤，雙方在改善經濟貿易關系和科技合作方面簽署一系列協定。8月，美國國會通過新的《出口管制法》，減少了對蘇聯等社會主義國家的出口管制產品數量，放松了出口許可證的簽發條件;同時增設“技術咨詢委員會”，用于解決商務部和政府面臨的技術出口、管制清單以及批準出口申請等問題。但是，時任美國總統國家安全事務助理的基辛格認為，美蘇關系緩和要建立在抵抗蘇聯擴張和就具體問題談判的兩根支柱之上。美國對蘇政策必須兩手并用，既要利用經濟手段鼓勵蘇聯保持克制，也要利用軍備控制等手段打壓蘇聯軍事擴張。

福特政府時期，美國國會對《出口管制法》進行第二次修正，明確了國防部在出口管制方面的職責，賦予軍方在出口管制方面的權力，即如果國防部長認定某些物資或技術出口能夠提高進口國的軍事力量，有權向總統提議停止該物資或技術的出口。1976年，美國國防部國防科學委員會提交了一份名為《對先進技術輸出管制的分析》的報告（即弗雷德·布西主持撰寫的報告，簡稱“布西報告”），標志著經濟遏制重點正式轉向高新技術轉讓。布西報告強調的管制對象是設計標準、制造技術和技術援助，在提高輸入國制造能力方面起關鍵作用的制造、檢測設備，在維修、應用、操作方面具有高度情報價值的制成品。布西報告還對高新技術管制界限以及管制對象進行了更細的劃分，為美國相關部門如何確定高技術轉讓范圍提供原則性指導意見。

1977年卡特上臺，國務卿萬斯認為對蘇關系應該尋求更多的合作。他說：“美蘇關系是競爭與合作的結合，競爭不能妨礙雙方尋求對雙方都有利的協議”。但是，總統國家安全事務助理布熱津斯基卻力主對蘇采取強硬態度，在他主導下，美國加強了與蘇聯的競爭。1978年，卡特政府責成國防科學委員會制定了“軍事方面重要技術清單”，當時的十多種尖端技術，通通被列入禁運范圍。1979年，美國國會出臺《出口管制法》修正案，增加了國會在出口管制方面的權力，明確了國防部和商務部在確定管制目錄方面的分工。新的修正案出臺，標志著限制高新技術轉讓成為美國的一項長期國策。

1957年10月4日蘇聯發射的世界第一顆人造地球衛星“斯普尼克一號”（“伴侶一號”），開創了人類邁向太空的新紀元，也在美國引發競爭恐慌。

蘇聯于1950年代中期研制成功的龐大火箭推進器，由五個引擎組成，比當時美國能夠生產的任何推進器都更為強大。

冷戰后期美技術出口控制政策的演變

1979年底阿富汗戰爭爆發，美蘇短暫緩和隨之停止，卡特政府對蘇聯重新實行大規模經濟制裁。1979年，除了糧食禁運，卡特政府還批準了對蘇聯石油天然氣設備的禁運方案，這對蘇聯的基礎工程建設造成巨大沖擊。1980年3月18日，美商務部長克盧茨尼克宣布，卡特總統決定加強對蘇聯出口尖端技術的控制。蘭德公司1980年的一份調查報告顯示，受到禁運的主要是電腦和相關設備、汽車、通訊、化學品、激光、微型加工設備以及石油天然氣鉆探設備等物資及技術。

1980年12月里根上臺，美國對蘇聯經濟遏制與高新技術轉讓管制力度進一步加碼。在1981年7月的一次美國國家安全理事會議上，國務卿黑格建議增加對蘇聯軍事相關行業至關重要的受控物品設備和技術。他認為，美方應該側重于防止蘇聯獲得技術。1982年，中情局提交報告聲稱“蘇聯竊取技術情報”，認為美應把高新技術出口管制工作與情報活動相結合，加強與“巴統”國家之間的合作，以遏制蘇聯科技發展勢頭。同年底，在美推動下，“巴統”同意將58種技術納入管制清單，包括大型船舶設備、太空設備、超導材料、機器人及相關設備、油氣開采技術等尖端技術。兩年后，“巴統”將網絡信號處理軟件、圖像處理、人工智能、計算機輔助設計技術、電子通信設備與技術等也納入管制范圍。

此外，里根政府還積極擴大國防部在技術出口管制中的權力。20世紀80年代中期，里根批準國防部成立國防科技安全管理局，專門負責審查并制止有助于提高蘇聯軍事能力的技術出口。同時，因“巴統”內部意見分歧較大，里根在執政后期開始謀劃“類巴統管制”體系。1985年《出口管制法》修正案規定美應與“巴統”成員國之外的非社會主義國家合作建立“類巴統管制”機制。隨后幾年，西班牙、奧地利、瑞士、印度、新加坡、韓國等國家相繼加入“類巴統管制”體系，成為美對社會主義國家技術出口限制的附庸。

從以上歷史進程不難看出，盡管美國不同時期出口管制范圍和力度有所變化，但在高新技術轉讓限制上卻是越來越嚴。《出口管制法》為美國提供了行動的原則、目標及法律基礎，使其充分利用國內各部門力量對蘇聯實行技術轉讓限制。“巴統”組織則為多邊聯合遏制提供了平臺，從多個方向封堵蘇聯獲取亟需設備及技術通道。兩種手段相輔相成，某種程度上對蘇聯科技發展造成了巨大障礙。

1991年蘇聯解體后，隨著世界格局發生重大變化，加上“巴統”的禁運措施與經濟全球化趨勢日益格格不入，1994年4月1日“巴統”宣告解散，然而“巴統”長期執行的禁運清單列表又被《瓦森納協定》所繼承。1995年9月，包括“巴統” 17國在內的28個國家在荷蘭瓦森納開會，決定加快建立“常規武器和雙用途物資及技術出口控制機制”。在美國的操縱下，1996年7月以西方國家為主的33個國家在奧地利維也納簽署了《瓦森納協定》，決定實施新的控制清單和信息交換規則。這個協定與“巴統”一樣執行兩份控制清單：一份是軍民兩用商品和技術清單，涵蓋了先進材料、材料處理、電子器件、計算機、電信與信息安全、傳感與激光、導航與航空電子儀器、船舶與海事設備、推進系統等9大類;另一份是軍品清單，涵蓋了各類武器彈藥、設備及作戰平臺等共22類。中國仍在被禁運國家之列。

美科技霸權主義還在肆虐

在冷戰結束后的幾十年里，美國成為世界唯一超級大國，但仍秉持絕對安全理念，科技霸權主義思維沒有絲毫弱化和改變，在美國一些政客根深蒂固的觀念中，決不能忍受別的國家科技發展速度和水平趕上甚至超過美國。為此，美不斷修訂完善針對中國、俄羅斯等國的出口管制法案，整合出口管制監管機構，例如國務院、商務部就調整組建了國防貿易管制理事會、工業和安全局等機構，它們與美國貿易代表辦公室、司法部及情報部門相互唱和，在高技術出口管制、技術移民、科研學術合作等方面不時收緊，動輒以國家安全的名義限縮正常的國際科技貿易交流。特朗普政府上臺后，調整國家安全戰略和軍事戰略，將中俄定位為“戰略競爭對手”，試圖發起新一輪包括科技遏制在內的全面遏制行動。美對中國加碼實施貿易戰，阻撓破壞“中國制造2025”戰略規劃布局，包括總統、副總統和國務卿在內的美國政府高官到處兜售散布所謂的中國5G技術“安全威脅”，動用國家力量并動員盟友體系對中國企業肆意封殺打壓，可以說是美國對中國科技遏制的又一次集中體現。

可以斷言，中國將長期面對美國刻意施加的科技遏制壓力。回顧美國科技遏制的歷史，再次提醒我們，必須拋棄幻想，加快提高核心關鍵技術自主創新能力，為我國發展強大提供有力科技保障。需要指出的是，中國不是蘇聯，中國已擁有世界上最為齊全的科技工業體系、與全球化深度接軌的市場經濟體制和產業鏈分工，形成了充滿活力的國家科技創新生態體系，更重要的，中國的科技發展不是為了稱霸世界，而是在實現自身發展的同時，通過開放合作造福世界，致力于構建人類命運共同體。因此，美國處心積慮的對華科技遏制必然走向失敗。