化解工商資本參與鄉村振興的實踐困境

上官莉娜 侯寓棟

【摘要】當前我國工商資本參與鄉村振興，存在土地流轉不暢、融資扶持政策落地難、資金及項目審批程序復雜、下鄉企業經營層次較低等問題與難點。鼓勵、引導工商資本參與鄉村振興，既要明確界定政策邊界，落實好各項扶持政策，實現農村土地流轉，促進農業轉型升級，又要切實保障農民的根本利益，實現農企共建共享，強化鄉村治理公共性。

【關鍵詞】工商資本 鄉村振興 土地流轉 【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

2018年9月，中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，提出“繼續深化‘放管服改革，鼓勵工商資本投入農業農村，為鄉村振興提供綜合性解決方案”。所以，應持續釋放政策紅利，推動工商資本積極參與鄉村振興。同時，應提高防范意識，有效規避潛在風險。

當前工商資本參與鄉村振興存在的問題與難點

土地流轉不暢，影響土地資源合理配置。土地流轉水平不高，規模化經營存在難度，流轉價格往往受制于企業。土地流轉規范性與有序性亟待提升，合同雙方契約精神不足，企業“棄耕拋荒”，農民“毀約”現象時有發生。

融資扶持政策落地難，資金及項目審批程序復雜。下鄉企業特別是小微企業信用風險較大，融資困難。主要是抵押擔保能力不足、融資成本較高、融資水平較低、融資管理水平不足。土地審批程序繁瑣，農業用地政策較為孤立，相關配套措施尚不完善，不僅制約已有項目建設的進度，還影響工商資本下鄉的意愿。

工商資本涉足農業，產業轉型缺乏必要的技術支撐。工商資本多將本業集中于房地產、建筑業，下鄉后面臨產業轉型困難；企業缺乏亟需的農業技術人才與農業實用人才，掌握的農業核心技術不足，致使成果轉化能力不強，與現代化農業發展要求存在一定差距。

下鄉企業經營層次較低，農業現代化轉型缺乏動力。雖然近年來我國吸引了大批企業到農村投資興業，但整體上看，企業經營層次較低，多集中于種養殖業和農產品加工等領域，對于科技環保、鄉村休閑旅游、農產品物流、農業信息服務等具有現代產業轉型意義的領域投入不足。

從實現農村土地流轉和做好服務保障入手，鼓勵、引導工商資本參與鄉村振興

完善制度設計，實現農村土地有效流轉。一是做好退地農民的補貼與保障工作。設立土地確權創業安家專項基金，經費可由土地流轉相關交易收取的稅費提供。對吸納一定農民就業的企業提供一定補貼或稅收優惠，適度就地發展一些勞動密集型產業幫助退地農民實現市民化過渡，并為退地農民提供技術培訓，解決其后顧之憂。二是合理確定土地流轉規模和經營權讓渡價格。以農地適度流轉為目標，建立包括自然、經濟、社會在內的農地流轉適度規模評價指標體系，不以政策激勵過度刺激工商企業盲目擴大土地經營規模。加快出臺土地流轉價格的分類指導政策，結合各區實際采取土地流轉基準價法、資源要素加權法、特定因素調整法等法律法規，引入有資質的評估機構進行評估。三是健全土地流轉服務體系。整合現有農村土地流轉服務平臺，加快建立縣（區）、鄉（鎮）、村（社區）三級土地流轉綜合服務中心，配齊配強機構與人員。加強部門聯動，創新網簽審批方式，簡化行政審批程序。完善質量監管機制，強化土地供需信息、融資服務、招商項目等監管工作。

加強部門統籌，做好服務與保障工作。一是成立縣（區）一級統籌領導小組。以項目為總抓手，做好方案制定、綜合協調、目標考核與檢查督查等工作，完善目標考核與獎懲機制，強化責任落實。二是建立“企業興鄉”用地綠色通道。將“企業興鄉”用地納入土地利用總體規劃，同時預留一定建設用地指標，以在進行農用地轉建設用地審批時可直接使用。結合農村建設用地復墾潛力和“企業興鄉”對土地的需求，突破指標規模限制，實現建設用地增減掛鉤平衡。三是拓展資金來源渠道。不斷優化農村信貸擔保體系與農業風險共擔機制，以銀擔互利合作、財政金融協同支撐農業發展進步，不斷提升農村金融服務能力。擴大“兩權”抵押貸款改革試點，做好“政銀擔模式”貸款發放工作。鼓勵金融機構開展金融產品創新和服務創新，鼓勵開展天氣指數保險、價格指數保險等試點，擴大保險覆蓋范圍。四是深化企業投資項目審批服務。加快推廣“一窗受理、集成服務”的作法，及時公開投資項目的各類審批依據、標準、技術規范等內容。進一步簡化企業投資項目在線審批流程，實行中介服務一次性告知制度，縮短服務時限。成立專門的工商資本下鄉項目幫辦部，由相關行政主管部門認定，為達到投資總額標準的企業提供全方位幫辦服務。

樹立戰略思維，促進農業轉型升級，強化鄉村治理公共性

創新運營模式，促進農業轉型升級。依托鄉村振興大數據，構建招商引資綜合服務平臺，提供鄉村規劃、技術服務、標準認證、農村電商、設計咨詢等全產業鏈服務；以農業為依托，實現產業內外融合發展，既要注意產業鏈向前后延展，將農業種植、農產品生產、加工與流通銷售等各個環節納入整個農業生產體系內部，實現農業各子產業間的有機關聯，大力發展農業現代化模式，又要促進一二三產業融合發展；嚴格遵循并進一步完善農業生產負面清單，明確企業行為邊界，保證企業投資行為符合鄉村振興總體規劃、符合“三農”利益，確保資本下鄉“到位不越位”；設置相應的準入門檻，適時對土地用途、下鄉企業的生產經營和風險防控等能力進行嚴格審查，同時強化事中事后監管；處理好深化對外開放和保護本國農業的關系，對于利用特有的稀缺性農業資源的產業及其他特殊產業應嚴格限制或禁止國外資本進入。

構建利益聯結機制，實現農企共建共享。深入分析各融合主體的動機與行為特征，找準利益契合點，探索不同的利益聯結形式，如訂單合同型、流轉聘用型、資產收益扶貧型等。大力推進“共享農莊”建設，在旅游資源稟賦良好的農村地區，以“景區+合作社+農戶”的村企合作形式實現農業與旅游融合發展，以“農民入股+保底收益+按股分紅”等利益聯結機制實現農民與企業收益共享。加大扶持和引導農業專業合作社、農業協會等中介組織的力度，提高這些中介組織與企業對話的能力與自我管理水平，改善農民群體相對弱勢的地位。發揮龍頭企業的輻射和帶動作用，擴大參與機會，提升一般經營主體的參與能力，以企業帶動農戶數量增長與成效取得為參考，合理安排政府財政支持資金。

優化鄉村治理結構，強化鄉村治理公共性。加強基層黨組織體系與帶頭人隊伍建設，選好配強黨支部書記、村支部委員，發揮農村基層黨組織的領導核心作用；優化黨員干部與群眾的聯系機制、服務機制，創新農村基層黨組織鄉村治理方式。捍衛農民主體地位，切實維護農民根本利益，在協商土地流轉價格、利益分配方式等與農民切身利益相關的事項時，應由農業合作社內部商定后以正式規范的書面委托形式進行；加快信息公開制度建設，切實保障農民的知情權和參與權。既要從政策、物質、情感等多方發力，積極鼓勵農業科技人才回歸，依法選舉回歸能人進入村干部隊伍，又要依托高校資源，全面開展農民職業教育，培育新型職業農民，破解鄉村精英流失難題；大力培育發展農村合作組織，鼓勵村民集體通過制度化渠道表達愿望與訴求，農村合作組織也應不斷提高民主管理能力，持續壯大農村社會力量，保障農民話語權。借鑒“網紅小鎮”運營模式，將“互聯網+產業”與鄉村振興戰略相結合，進一步完善村級網絡信息服務平臺，提高信息數據整合、共享程度，同時加強信息安全建設。

（作者分別為武漢大學政治與公共管理學院教授、博導；武漢大學政治與公共管理學院博士研究生；武漢大學政治與公共管理學院碩士研究生張莉對本文亦有貢獻）

【注：本文系國家社科基金項目“協同治理視域下街道辦事處體制創新與機制優化研究”（項目編號：16BZZ067）階段性成果】