南寧市“城中村”治理困境及優(yōu)化對策

【摘 要】 隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，城市進程化的加快，城市迅速向外擴張，從而形成了獨特的“城中村”。本文將探討南寧市在“城中村”治理的過程中所遇到的困境，分析其治理的制約因素，從而對南寧市“城中村”的治理提出優(yōu)化對策，以此進一步推動南寧城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

【關(guān)鍵詞】 南寧市 城中村 治理困境 優(yōu)化治理

“城中村”作為城市發(fā)展進程中所衍生的一個獨特部分，其治理問題成為我國城市化進程中不容回避的難題，也成為影響和制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和社會持續(xù)健康發(fā)展的重要因素。“所謂城中村是指在城市化建設(shè)進程中，村莊原有耕地、林地和荒地被現(xiàn)代化建筑所覆蓋，原有村莊則被現(xiàn)代城市建筑包圍，或整體規(guī)劃一片地用于原有村落的集中區(qū)，但戶口依然屬于農(nóng)村戶口而非城鎮(zhèn)戶口，即為城中村。它不僅滯后于城市現(xiàn)代化，處于相對較低生活水平居民區(qū)，而且是城市流動人口的重大集中區(qū)，有著農(nóng)村與城市的雙重特性。”[1]

在此背景下，各地針對“城中村”問題展開治理實踐，作為廣西首府和廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)核心城市的南寧市，對“城中村”治理也頗為重視。據(jù)統(tǒng)計，南寧市六城區(qū)中心城區(qū)內(nèi)的“城中村”共49個，面積169.65平方公里，戶籍人口16.08萬人，流動人口46.51萬人。雖然目前南寧“城中村”治理已取得了一定成效，但是現(xiàn)存的“城中村”仍較多，還是會對南寧整體市容環(huán)境造成負面影響。因此，本文將探討南寧市在“城中村”治理的過程中所遇到的困境，分析其治理的制約因素，從而對南寧市“城中村”的治理提出優(yōu)化對策，以此進一步推動南寧城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

一、南寧市“城中村”治理困境

目前，南寧市“城中村”治理存在著一些問題，主要表現(xiàn)在以下四個方面。

（一）人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，治安管理堪憂

“城中村”大多數(shù)為開放式居住住宅，比較低廉的租金吸引了大量外來人口租住"城中村"房屋，村民、外來人員、居民混合居住，大部分外來務(wù)工人員自身文化素質(zhì)不高，法制意識淡薄，打架斗毆、"黃、賭、毒"治安問題尤為突出，群眾安全感和滿意度較低。此外，由于大量外來人口流入，一些社會閑散人員、失業(yè)人員和輟學(xué)青少年較多，管理難度相當大，這一部分人已經(jīng)成為南寧市刑事案件的主要犯罪群體。

（二）規(guī)劃布局不合理，違法違章建筑較多

大部分城中村由于沒有科學(xué)合理的規(guī)劃布局，違法建設(shè)、違章建筑、亂搭亂蓋現(xiàn)象比較普遍。村內(nèi)道路狹窄，多為"斷頭路"、"丁字路"，而且路面差，沒有照明路燈。有的樓間距極小，僅一米之隔，通風和采光極不理想。如青秀區(qū)瑯東村、瑯西村雖然被征地后由政府統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，但樓間距仍較小，道路較為狹窄。近年來，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，南寧市外來人口增加，地段好的城中村租房的需求增大，村民違規(guī)加蓋現(xiàn)象比較突出。大部分城中村樓房頂上幾層墻壁的顏色都和下半部分樓體不太一樣，存在很明顯的"増高"痕跡。如瑯東村、瑯西村規(guī)劃建設(shè)的是每戶村民四層半，可是實際上加蓋到六層或者七層的占多數(shù)。西鄉(xiāng)塘區(qū)的萬秀村甚至出現(xiàn)更多的高樓，最高達十七層，十多層的很普遍，這不僅影響城市的市容市貌，且建筑本身存在很大的安全隱患。

（三）配套設(shè)施不完善，生活環(huán)境較差

由于沒有科學(xué)系統(tǒng)的規(guī)劃，城中村內(nèi)的建筑密集，配套設(shè)施不完善，管線雜亂無章，臟亂差現(xiàn)象突出，生活環(huán)境較差。“城中村”的教育、醫(yī)療衛(wèi)生和公共文化服務(wù)等公共服務(wù)體系不健全。與此同時，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城中村的村民社會保障也與城市市民存在一定的差距。

（四）城市管理薄弱

街道、部門之間實行條塊分割，給城市建設(shè)管理帶來很多新問題，比如消防安全隱患，住戶隨意拉接線路，容易釀成火災(zāi)，且樓房之間幾乎不留間距，一旦發(fā)生火災(zāi)，火勢極易蔓延。流動人口管理及出租屋管理不夠到位，管理站點建設(shè)、管理人員不足，職能部們的合力作用發(fā)揮不夠明顯，流動人口和出租屋管理大多停留在登記環(huán)節(jié)，缺乏相應(yīng)的配套服務(wù)和管理措施，部分流動人口對政府和有關(guān)部門管理不信任、不配合。

二、南寧市“城中村”治理制約因素

（一）治理主體權(quán)責不清

在城市中，街道委員會為其行政主體，在農(nóng)村中，村委會為其行政主體。而對于并入城市范圍而仍屬村范疇的城中村，社區(qū)居民委員會作為社區(qū)自治組織始終沒有得到居民的認可。且城中村管理部門冗雜，職權(quán)責分配不盡合理，當居民出現(xiàn)利益糾紛或者生活矛盾時，不能提供專門的解決渠道，有利益時相互爭搶，有責任時相互推諉，漸漸失去公信力。

（二）治理機制滯后

治理機制滯后主要表現(xiàn)為兩方面：第一，治理程序不夠公開透明。城中村行政主體對于村內(nèi)的集體產(chǎn)業(yè)運營收支、日常基礎(chǔ)設(shè)施管理維修、土地分配使用情況一般不對村民公開，村民無法正常行使監(jiān)督權(quán)力，致使官民溝通渠道堵塞，加大雙方的不信任感。第二，治理效率低下，治理效果甚微。法律法規(guī)的缺失、治理主體的權(quán)責不分、官民溝通渠道堵塞、公民參與度的降低等導(dǎo)致治理政策下達不徹底、貫徹不明顯、指標不治本，城中村治理工作舉步維艱。

（三）缺乏治理標準

“城中村”問題的復(fù)雜性使得治理標準不能照搬城市的模式，目前南寧市未提出針對性的，或者分等級、分類型的“城中村”治理標準體系。治理資金的使用比例及環(huán)境如何治理方面也沒有明確的說明，治理目標不明確導(dǎo)致多走彎路，不利于長期的治理方案制定。此外，“城中村”治理要求模糊，治理成效不佳，導(dǎo)致投入的人力、財力得不到有效的價值回收。

（四）監(jiān)管機制不完善

首先，社區(qū)與分管部門對村民行為的監(jiān)管不持續(xù)，突擊性、運動性治理較多，造成“短期治理，過后反彈”問題。如起初在“城中村”風貌整治方面呈現(xiàn)出良好的效果，但后期卻出現(xiàn)了前治理、后“亂搭亂建”、污染衛(wèi)生環(huán)境的行為。政府對下層機構(gòu)缺乏有效評估機制，致使下層管理工作人員失職情況得不到有效遏制。其次，村民對政策信息知情度低，監(jiān)管缺乏信息支撐。政府部門對相關(guān)“城中村”治理政策缺乏有效、深入的宣傳手段，村民對“城中村”治理資訊不清楚，導(dǎo)致無法依據(jù)政策變更做出有效的意見反饋與監(jiān)控。

三、南寧市“城中村”治理的優(yōu)化對策

（一）推動治理主體的多元化發(fā)展

治理主體的多元化是社會發(fā)展的必然，除了政府部門以外，社區(qū)居委會、社會組織、社區(qū)內(nèi)的組織及居民都是治理主體的重要組成部分。社區(qū)居委會作為居民自治組織，在社區(qū)治理中起著承上啟下的作用，一方面需要傳到上級政府部門的指令，積極動員社區(qū)成員參與其中;另一方面，需要將居民的合理訴求反映到上級部門，保障居民的合法權(quán)益。因此，居委會成員需要不斷提升自己的管理能力和水平，保護好社區(qū)內(nèi)居民的權(quán)益，促進社區(qū)的和諧發(fā)展。社會組織作為社會公共服務(wù)的提供者之一，其專業(yè)化能力和水平都較高，資金來源廣，行動力強，讓社會組織參與社區(qū)治理，不僅可以提高服務(wù)效率和平，而且為社區(qū)的發(fā)展注入資金和活力。居民作為治理主體，也是利益當事人，其治理能力和水平直接關(guān)注到社區(qū)治理的成效。

（二）創(chuàng)新治理體制機制

合理的治理機制和治理方法是城中村治理成功的關(guān)鍵。政府部門作為治理的一大主體，其角色和職能的發(fā)揮具有重要的作用。政府部門、社區(qū)居委會等應(yīng)該樹立正確的治理理念，在新的時代背景下努力實現(xiàn)治理理念、治理方式、工作作風的根本轉(zhuǎn)變，由“管理”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變，有效整合社會資源，把不屬于自己職權(quán)范圍之內(nèi)的權(quán)限轉(zhuǎn)移出來，交由市場、社會組織等管理，重視城中村村民的精神文化需求，發(fā)揮好“掌舵人”的職責。其次，建立良好的政府、市場、社區(qū)、居民之間的互動機制。可以依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立信息公開平臺和互動機制，形成“互聯(lián)網(wǎng) +”的新型城中村管理監(jiān)督模式，通過這一平臺方便各主體之間的交流與溝通，了解村民的真正需求和感受，彼此之間形成良性互動，更好地為村民服務(wù)。最后，“城中村”中外來人口的管理也是一大難題。“我們可以通過“以外管外”的方法來積極調(diào)動流動人口參與社區(qū)事務(wù)，通過從流動人口中選出一定人員來管理外來人口，使其感受到自身是社區(qū)中的一員，增強社區(qū)凝聚力。”[2]

（三）制定科學(xué)治理標準

第一，制定分類型、分區(qū)為、分階段的標準。“城中村”相比較城市而言具有更為復(fù)雜的問題，因此不能采取城市的標準體系，必須根據(jù)問題的輕重、類型提出相應(yīng)的治理標準，對同一類型的問題需按時間進度分階段制定標準。第二，實施定期治理反饋修正標準。標準的制定有利于明確治理的目標，保障治理的質(zhì)量，通過良好的反饋機制有利于驗收一定時間段內(nèi)的成效，為下一步制定、修正治理標準提供基礎(chǔ)，從而推進治理進程。

（四）優(yōu)化雙向監(jiān)管機制

第一，優(yōu)化自上而下的制約機制。“通過政府對治理部門、治理部門對村民行為的制約，有效保障治理部門的工作效率;通過績效考核與跟蹤監(jiān)管，來提升部門與社區(qū)干部積極性，完善管理部門對村民行為的制約;通過定期排查方式，及時發(fā)現(xiàn)問題并解決問題。”[3]例如環(huán)保部門定期對環(huán)境衛(wèi)生狀況進行檢查、執(zhí)法部門定期對違法行為進行巡邏、排查，而對于其亂拉電線之類危害安全的行為，也通過相關(guān)專業(yè)分管部門實施定期的監(jiān)管。第二，建立自上而下的信息反饋機制。如實行工程監(jiān)理，有效防止在環(huán)境整治等項目中施工隊偷工減料，危害村民利益的行為，優(yōu)先選擇在“城中村”治理相關(guān)項目監(jiān)管方面有經(jīng)驗或者一些大型項目有管理經(jīng)驗的企業(yè)，對將要實施工程治理的施工團隊進行監(jiān)管，為“城中村”治理奠定良好基礎(chǔ)。

治理城中村是城市化進程中必然面對的難題，對“城中村”進行優(yōu)化治理，有利于改善人居環(huán)境、消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，有利于提升城市綜合競爭力和現(xiàn)代化形象，也有利于建設(shè)和諧社會。因此，對于南寧市“城中村”的治理，需要推動治理主體的多元化發(fā)展，創(chuàng)新治理體制機制，制定科學(xué)治理標準以及優(yōu)化雙向監(jiān)管機制，加速配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，完善公共服務(wù)，維護城中村居民的核心利益，穩(wěn)步推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的城中村治理工程。

【參考文獻】

[1] 王新，蔡文云.城中村何去何從？——以溫州市為例的城中村改造對策研究[M].中國市場出版社，2010.

[2] 王丹丹.現(xiàn)代化視角下城中村治理困境及路徑探析[J].大連干部學(xué)刊，2019（4）：36-41.

[3] 唐瓊，吳靜.新型城鎮(zhèn)化進程中“城中村”治理研究[J].江南論壇，2017（4）：67-69.

作者簡介：羅妮（1994—），女，壯族，廣西賀州市人，碩士在讀，單位：西南民族大學(xué)行政管理專業(yè)，研究方向：公共政策分析。