當前扶貧開發過程中的資金管理研究

【摘 要】 建國以來，黨和政府非常重視農村扶貧開發， 采取了很多扶貧開發措施，在改革開放特別是十八大以來，我國農村扶貧開發取得了很大成就。 本文對扶貧資金管理進行了分析，提出了現階段我國農村扶貧開發資金管理中問題，并針對這些問題提出了相應對策。

【關鍵詞】 扶貧 資金 制度

我國是世界上貧困人口數量第二多的國家，建國以來，黨和政府一直非常重視農村扶貧開發，采取了很多扶貧開發措施，在改革開放特別是十八大以來，農村絕對貧困人口己從1978年的2.5億減少到2008年底的4007萬。2013年11月3日，習近平總書記首次提出精準扶貧，為脫貧攻堅提供了一把“金鑰匙”。2017年2月28日，國家統計局發布的《2016年國民經濟和社會發展統計公報》稱：“按照每人每年2300元（2010年不變價）的農村貧困標準計算，2016年我國農村貧困人口為4335萬人，比上年減少1240萬人”。2018年政府工作報告指出，2012年到2017年，，脫貧攻堅取得決定性進展，貧困人口減少6800多萬，相當于每分鐘至少有26人擺脫貧困;貧困發生率由10.2%下降到3.1%。

我國農村扶貧開發取得了很大成就。但現階段我國農村扶貧開發仍然面臨的很嚴峻的問題，如農村貧困人口數量多，且主要集中在生態惡劣的中西部地區;扶貧資金投入總量不足，且在使用過程中得不到充分的利用;因病因災返貧現象大量存在。如何進一步提高扶貧效率，關鍵在于扶貧資金的運作和管理，重組扶貧行政機構，集中扶貧資金管理，強化監督，加大對農村扶貧資金的監管力度，提高資金利

用率。

一、當前扶貧開發過程中的資金管理現狀

目前，我國的扶貧資金是由多個部門共同管理的，財政發展資金和新增財政扶貧資金的項目管理主要由財政和扶貧部門負責，以工代賑資金的項目管理主要由計委系統負責，少數民族發展資金由財政和民委共同管理。財政扶貧資金的項目管理程序基本相同，一般由鄉鎮政府和縣級業務部門申報項目，縣財政局、計委、民宗局和扶貧開發局對分管的項目進行篩選，由縣扶貧領導小組綜合平衡、審批，報市 （地、州）財政局、計委、民宗局和扶貧開發局審查匯總，報省財政廳、計委、民委和扶貧開發局并按財政發展資金使用范圍、投向和原則最終確定項目并提出項目及資金使用方案，報省扶貧領導小組審批后，聯合下達執行;按省批準的計劃，縣業務部門和鄉鎮政府組織項目實施，財政部門撥付資金或負責報賬。

二、當前扶貧開發過程中資金管理出現的問題

我國扶貧政策及扶貧資金的投入和使用所產生的成效明顯而巨大，特別是改革開放以來，我國扶貧開發進展之快、成效之大，為世界囑目，扶貧資金數額逐年增長。全面推進精準扶貧、精準脫貧，中央財政在2012年到2017年五年間投入專項扶貧資金2800多億元。2019年中央財政專項扶貧資金共計1260.95億元，比2018年同口徑增加200億元，增長18.85%，支持力度進一步加大。但是，在看到成就的同時，我國的扶貧資金管理問題出現了諸多不盡如人意的情況：

1、扶貧資金多頭管理，導致權屬不清

資金多頭管理，相當部分的扶貧部門與計劃部門各自規劃，不利于貧困地區各級政府統一規劃和實施扶貧開發項目。以新階段扶貧開發規劃為例，國家要求各類扶貧資金統籌規劃，但由于資金分頭管理上級機關各有各的要求，不少地方扶貧和計劃部門各自規劃，不能統籌安排扶貧資金，難以形成合力，給扶貧項目的實施造成困難。資金分頭管理，造成資金浪費。一些項目單位利用分頭管理的弊病，同一項目多頭申報資金，擠占挪用扶貧資金的現象時有發生，造成扶貧資金的浪費。部門職能交叉，責任難以落實。扶貧部門作為政府扶貧工作的主管部門，擔負扶貧工作主要責任。但由于對以工代賑資金不能實施管理，難以完成扶貧開發的重任，造成扶貧責任落實難。

2、扶貧資金缺乏統籌規劃，導致扶貧項目零星，資金投放分散

有關部門審計發現，有為數不少的基層單位，是靠關系、人情上項目要資金，多的十來萬，少者一兩萬，資金投放相對零散，資金安排諸如養殖、種殖、修壩墊地、小流域治理、人畜飲水工程等，分散的資金使扶貧項目的開發難以形成規模，改變資金投向、擠占挪用的情況時有發生，致使扶貧開發項目效益低下。農業發展銀行的成立，雖然解決了資金到位遲緩的問題，但基本上沒有改變扶貧代款“誰都管，實際上誰都不管”的局面。部門間分歧不斷，對扶貧資金的使用缺乏統一、 科學的規劃，對扶貧項目沒有進行深入、系統的可行性研究。造成村有村的打算，鄉有鄉的項目，縣有縣的重點，主管部門更有自己的意見，四面開花，存在資金投放撒胡椒面的現象。

3、扶貧項目計劃管理主體錯位，缺乏群眾參與

現在通行的扶貧項目申報、審批過程，是在行政機構封閉狀況下進行的，不透明，農民沒有發言權。項目能否成功，沒有人承擔責任。相當部分扶貧項目規模小，并且直接到村到戶，讓遠離基層的省、市一級來審批，很難避免“瞎指揮”。此外，項目申報和審批時間過長，資金不能及時到位。項目和資金多頭管理和難于協調以及省直接審批項目是資金不能及時到位的深層次的原因。

4、地方配套資金難以落實，影響扶貧項目的預期收益

由于地方財政困難，無力拿出足夠的配套資金，很多項目實際只是靠中央、省上下撥的項目資金完成的，由于資金短缺，導致一些項目無法按原設計實施，影響了項目的使用效益。不僅如此，地方財政部門還采用撥借等方法臨時占用扶貧的項目資金，造成財政部門下撥資金時間大多數集中在年底，有些甚至到下年初才撥付，使一些項目無法在計劃期限內完成。主要有兩方面原因：一是經濟條件差、財政資金嚴重短缺，落實配套資金的確有一定的難度，所以大部分縣在配套資金的落實上難以按計劃配足。二是個別地方的領導對扶貧工作認識不足、重視不夠，有錢搞基本建設，建辦公樓、購小轎車，卻沒有錢投入扶貧開發項目，使項目工程受到嚴重影響，難以達到應有的扶貧效益。配套資金的不落實，另一方面又加重了群眾的負擔。有些項目為了按計劃要求完成，在沒有配套資金的情況下，只能走群眾自籌之路，變相加重了群眾的負擔。

5、扶貧資金后期監管力度不夠

有的地方事后不檢查、不審計，有問題得不到處理，資金投放一放了之。事后也不調查、不研究，信息反饋少，責任不清，放資金人人爭先，出問題無人負責。同時，有些項目主管部門對資金使用缺乏有效監督，對完工項目不及時進行檢查驗收，致使用款單位鉆空子挪用專項資金，項目完工后不作固定資產登記，產權、責任、利益不明晰，形成國有資產流失的漏洞。

三、我國扶貧開發過程中資金管理制度的完善

為了切實加強對國家扶貧資金的管理，提高扶貧資金使用效益，我國制定了一系列的規定，包括《國家扶貧資金管理辦法》、《國家以工代賑管理辦法》、《財政扶貧資金管理辦法（試行）》、《財政扶貧項目管理費管理辦法（試行）》、《財政扶貧資金管理辦法》、《財政扶貧資金績效考評試行辦法》等，除了國務院及各部委制定的管理辦法外，各地方也制定了本地方扶貧資金的管理辦法或者條例。以上這些法規的制定為我國扶貧開發中的資金管理提供了依據，確立了扶貧資金的使用途徑、范圍等，規定了國家扶貧資金分配的基本依據，明確了應建立綜合考核指標，實行嚴格的扶貧貸款使用責任制和建立健全扶貧資金的檢查、監督制度等。但是，目前不管是國家還是地方制定的有關扶貧資金的管理辦法以及其配套措施，只是在原則上作了規定，只能對我國的扶貧開發起到指導性的作用，而沒有明確我國的扶貧資金的項目選擇辦法、扶貧資金的使用步驟、扶貧資金的具體監督管理制度等，這些制度的可操作性不強。因此，完善扶貧資金管理的制度以及相關的規定顯得相當必要，具體應從以下幾點來完善。

1、明確扶貧資金的管理主體

建立健全行之有效的管理辦法，要從申報、立項、實施等環節上把關，從法律上明確這些扶貧資金的管理主體，使得資金管理部門與管理和服務為一體，改變以往各扶貧資金的主管部門只管資金、忽視工程的做法，切實做好資金的跟蹤管理和技術服務工作，要主動向項目實施單位提供信息和技術，幫助他們把好項目質量關，管好用好項目資金，促進扶貧資金的安全有效運行。這樣能夠做到事事有人管，事事有人監督，事事有人承擔責任。

2、建立規范、統一的財政扶貧資金撥付機制

完善扶貧資金支出撥付機制，一方面要切實建立財政扶貧資金專戶管理，讓專戶成為財政扶貧資金的唯一轉移通道。另一方面，要有統一的撥付時間要求。原則上，用于下級扶貧項目的資金，應在通過審批程序之后的規定時間內撥付到項目所在級次的財政扶貧資金專戶內。要全面推行財政扶貧資金報賬制管理，嚴格按照項目進度審核撥付資金，及時收集資金使用信息。積極推行國庫集中支付和政府采購制度。隨著財政預算管理改革的不斷完善，扶貧資金的支出使用管理也要逐步納入國庫集中支付的范圍。對于扶貧項目中涉及到大宗或一定數量規模的物資設備由政府按招投標方式進行集中采購，提高財政扶貧資金的使用效益。

3、統一規劃，完善扶貧項目管理機制

各省、區必須提前制定并報送扶貧資金使用計劃，防止隨意改變資金使用計劃和擠占挪用扶貧資金此類情況的發生;所有使用中央財政扶貧資金的省、區、市都應在當地報紙上公布扶貧資金分配情況，接受社會監督。項目完成或竣工驗收后，憑培訓、招標采購、驗收等過程中形成的支持性證明材料和票據，經過村民代表簽字，鄉政府審核，由縣扶貧開發局審核報賬;其次是要有充分的項目準備過程，杜絕扶貧項目選擇的隨意性，要吸收貧困群眾的廣泛參與;要有合理、規范的項目審批過程，重點是下放項目審批權，改省級審批制為縣級審批、省級備案制，賦予縣級政府一定的項目審批權，實現責權對稱，有利于強化縣級政府及其相關部門的責任約束;三是要有科學透明的項目實施過程和扶貧項目公示制度，將項目的立項情況、實施進展情況等分階段地進行公示;要建立財政扶貧項目監理制，逐步建立一個由專業人員、貧困人口相結合的監理隊伍，建立以規范的監理辦法為基礎的分行業、分種類的監理標準指標體系。

4、完善扶貧資金的監督機制和追責機制

扶貧監督是合理利用扶貧資金的保證，必須把對財政扶貧資金的監督檢查納入財政監督體系中，由財政監督檢查部門和審計部門直接實施監督。同時，推行扶貧資金報賬制、公示制和備案制，確保扶貧資金接受各方面的監督。要建立財政扶貧資金使用情況定期報告制度，以便于發現問題及時糾正。制定嚴格的扶貧資金的責任追究機制，使得在扶貧資金管理各個環節中的管理不善者受到追責，加大對違規違法事件和個人的處罰力度，提高監督檢查的效力。使整個扶貧資金管理制度能夠良好運行，為我國的扶貧開發提供制度保障。

【參考文獻】

[1] 張偉華，中國農村扶貧資金配置與管理中存在的問題研究 [J].經濟研究導刊 ，2017（1）：71-73.

[2] 陳婧茹 ，我國農村金融精準扶貧中的法律問題研究 [J].西北大學，2018（6）：11-13.

作者簡介：張彬，男，漢族，安徽省濉溪縣委黨校高級講師，法學碩士，濉溪縣法學會副會長

基金項目：本文系淮北市法學會2019年課題（立項編號2019007），課題組成員還有張偉（大）、鮑文正、張偉（?。?。