淺析我國國有資本經營預算存在的問題

【摘 要】 新預算法的頒布彰顯了“預算法治”的理念，是我國國家治理體系和治理能力邁向現代化的重要一步。作為政府預算的重要組成部分，完善國有資本經營預算對深化國有企業收入分配制度改革，增強財政預算透明度等具有重要意義。本文通過分析我國國有資本經營預算的管理現狀歸納出其存在的問題并提出相應建議。

【關鍵詞】 國有資本經營預算 收支管理 預算改革

一、引言

國有資本經營預算是對國有資本收益作出支出安排的收支預算。換句話說，國有資本經營預算是國家作為所有者，依法獲取國有資本收益后，對其進行價值管理和分配的計劃。隨著我國全口徑預算管理的不斷推進，國有資本經營預算實施范圍不斷擴大，管理制度逐步健全，預算規模持續增長，社會關注度和影響力也在不斷增強。但是，伴隨著實踐的深入，國有資本經營預算所存在的問題也引發了廣泛爭論。

二、我國國有資本經營預算管理現狀

國有資本經營預算管理制度的建立在增強政府的國有資本所有者職能、彌補與支付經濟體制改革成本、強化預算法制化建設等方面都起到十分重要的作用，是完善全口徑預算的重要內容。

（一）在預算編制原則上。目前，我國在國有資本經營預算的編制上相對獨立于一般公共預算，按照收支平衡的原則，以收定支，不列赤字。涵蓋范圍為自然壟斷行業和一般競爭性領域的經營性企業的國有資產。其次，我國國有資本經營預算按照“誰投資，誰獲益，誰負責”這一原則，由各級政府分級編制和管理本級的預算，即由財政部負責編制中央一級的預算草案和匯總編制全國國有資本經營預算草案;各級地方財政部門編制本級預算草案。

（二）在國有資本收支管理現狀上。 國有獨資企業按規定上繳的利潤是國有資本經營預算的主要組成部分，除此之外國有資本經營預算還包括國有控股、參股企業國有股份獲得的股息紅利、國有企業產權轉讓收入等。國有資本經營預算支出范圍包括：調入一般公共預算、補充社保基金、相關改革的費用化支出、對關乎國計民生的重要行業的資本金注入等資本性支出。其中，資本性支出約占我國國有資本經營預算支出的80%。

（三）在監督管理和績效評估上。根據預算法關于預算監督體系的規定來看，我國國有資本經營預算監督體系主要包括：立法機關監督、各級政府監督、財政部門監督、審計部門監督、政府各部門監督以及社會公眾監督。目前我國國有資本經營預算體系已初步建立，已經具備了一些績效管理的理念，但尚未形成以反映國有資本經營預算執行程度的指標體系和反映國有資本經營績效的指標體系。

三、我國國有資本經營預算管理存在的問題

（一）國有資本經營預算尚未實現全覆蓋。自2007年以來，我國實行國有資本經營預算試點已有十二個年頭，根據《公司法》和《企業國有資產法》等法律法規，出資人有獲得收益的權利。按理來說，國有資本經營預算的收入應該來自所有國企和有國有股份的企業。然而在實際操作過程中，許多國企并未納入預算的編制范圍之內，相當數量的國企仍游離在國資預算的范圍之外。政府作為出資人，收益權得不到保障。

（二）國有資本經營預算與一般公共預算銜接存在交叉重疊銜接不夠。國務院在2007年發布的《關于試行國有資本經營預算的意見》中指出國有資本經營預算和一般公共預算的關系為“相互獨立，相互銜接”。即二者之間既要保持完整性和相對獨立性，又要根據國家宏觀經濟政策和國企改革發展的任務，統籌安排。然而，目前公共預算中仍保留有相當數量用于國有企業改革發展的預算支出，這些預算支出有的與相應的國有資本經營預算支出有著相似的用處有的甚至與國有資本經營預算支出存在重疊交叉，被審計署作為問題披露。因此政府還需要根據公共預算與國有資本經營預算各自的功能定位，進一步劃分兩者的事權和支出責任。

（三）國企留存收益上繳的比例偏低。國有資本經營預算收益收取的本質，是國家向國有企業收取多少稅后利潤的問題，是國有企業收益的再分配。國有資本經營預算的收益上繳比例最初為按10%，5%和零比例實行。自2010年以來，國家曾三次上調收益收取比例，然而政府及社會公眾層面普遍認為即使在2014年國家再次提高收取比例，收益收取規模仍然偏低，收繳力度有待進一步加強。國有資本作為全民所有，公眾理應享有國企發展所帶來的紅利。

（四）國有資本經營預算監督管理和績效評估有待加強。從廣義上來說，國有資本經營預算作為政府財政活動的重要組成部分，需要接受多個主體、多個層次的監督，如人大監督、審計監督、財政部門監督、國資部門監督以及公眾監督等等。此外，企業內部也需要有相應的監督稽查機制。從現狀來看，國有資本經營預算已經初步融入到我國的監督體系中來，但預算透明度有待提高，公眾監督渠道不暢，國有資本經營預算績效評價機制尚未建立等問題依然突出。

四、結論

國有資本經營預算從本質上講，是國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進行價值管理和分配。其在推動國有經濟布局和結構調整，帶動國家產業結構優化;推動國有企業科技進步，帶動國家產業升級;適度支持社保等民生支出，分享國有資本收益等方面具有重要意義。針對我國國有資本經營預算所存在的問題，政府在預算編制、實行等過程中，要明確區分國有資本經營預算的事權和支出責任，建立健全國有企業留存收益使用管理辦法，有效保障國有出資人收益權。完善國有資本經營預算配套制度，建立健全績效評價制度和審計監督制度，進一步規范國有資本預算支出，促進國有企業更好地發揮推動經濟社會發展的作用。

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作者簡介：黃雪松（1998——）男，漢族，河南焦作人，單位：河南大學經濟學院，2016級本科生，財政學專業