基層行政事業單位內部控制存在的問題及對策建議

杜愛霞

[摘 要]內部控制作為提高管理水平的重要手段，越來越受到行政事業單位的重視，在堵塞漏洞、完善監督、優化流程等方面發揮了重要作用。目前，我國行政事業單位內部控制剛剛起步，內部控制的建設與行政管理、事業改革、政府會計制度等多個領域的改革相伴，存在內部控制意識淡薄、內部控制體系不完善、財務的管理作用缺失等問題。本文通過對問題與成因進行分析，提出完善內控制度建設，加強內、外部監督與評價等對策建議，以期完善行政事業單位內部控制，提高行政事業單位社會公共服務的能力。

[關鍵詞]行政事業單位；內控制度；問題；建議

1 行政事業單位內部控制的重要性

行政事業單位內部控制，是指我國行政事業單位在履行執法監督和社會管理職能時，為實現其控制目標，通過制定內部控制制度、具體實施措施和執行程序，對各種經濟活動風險進行防范和管控的行為。行政事業單位加強內控建設，是貫徹落實全面深化改革部署的重要內容之一，通過規范各項工作流程，可以提高會計信息質量，實現經費收支的規范化，加強廉政風險防控，防止濫用職權和腐敗，節約國家資金，從而提高行政事業單位管理水平，更好地為社會提供公共服務。

2 行政事業單位內部控制中存在的問題

2.1 對內部控制重要性認識不足

良好的內部控制意識是完善內部控制制度，保障其有效執行的首要前提。大多數行政事業單位的領導對內控制度的重要性和現實意義認識還不到位，對內控制度的基本要求和具體內容缺乏了解，重發展、輕管理的思想較為普遍，片面追求外部政績，忽視了內部控制，導致管理混亂，資金占用、挪用頻頻發生，嚴重影響行政事業單位健康穩定發展。大多數工作人員認為內部控制僅是財務部門的工作，與自己所處業務部門無關，對內控制度不支持不配合，參與內部控制的積極性不高，無視各工作環節可能出現的風險點，日常操作不規范，辦事效率低下，客觀上增加了單位的運行成本。

2.2 單位層面內部控制不到位

基層行政事業單位經濟業務往往比較簡單和常規化，一定時期內涉及業務工作較為單一，項目建設、合同制訂、政府采購等經濟業務并不頻繁發生，對日常經濟業務能夠嚴格手續、按流程、按規定辦理，造成許多人片面地認為內部控制就是業務層面的內部控制管理，忽視了單位層面內部控制管理的重要性，在一些關鍵崗位和重點領域缺乏具體、有效地內部控制制度，導致一些人在重大經濟事項中運用權力存在隨意性，誘發了腐敗現象發生。

2.3 內部控制體系不完善

我國行政事業單位包括黨政組織，司法、檢察機關等8類行政單位和教育、文化等18類事業單位，內控制度建設剛剛起步，內部控制體系還不完善，在部門管理、職責分工、業務流程等方面起不到制約和監督作用。有些單位人數較少，不設置內部控制機構，有些單位雖然設有內控領導小組，但內控制度建立和實施由單位“一把手”負責，小組成員由領導班子成員組成，在實際工作中，做不到決策過程、執行過程和監督過程的相互分離、相互獨立、相互監督，內部控制流于形失。有些單位內部控制建設沒有工作計劃和實施方案，對關鍵崗位、重點部門的風險評估不及時，對內控制度有效性缺少評價方案和評價報告，導致內控對單位經濟業務的監控作用嚴重弱化。

2.4 財務部門的管理作用未能充分發揮

行政事業單位會計人員存在無證上崗，缺乏會計專業知識，知識更新慢，財務支出不規范、預算不精準等問題。有些單位的會計人員一人多崗，一崗多責，起不到相互牽制，相互約束，不能適應內部控制的需要。會計部門只是聽從領導安排，僅僅起到核算與付款的作用，不能直接參與到經濟業務決策中，對行政事業單位重大經濟活動的重大風險缺乏監督與管理，不能發揮會計在現代化經濟中的管理作用，增加了行政事業單位資金的安全隱患。

2.5 內外部監督不健全

大部分行政事業單位均沒有設置內審機構，有些單位雖然設置了內審機構，但在實際工作中往往受到各分管領導的影響，內審工作的獨立性不強，對單位開展的各項經濟活動無法實現有效的監管，使內部控制的監管作用不能得到充分發揮。此外，審計、財政、紀檢等部門和社會公眾的外部監督力量不夠，無法及時發現行政事業單位日常管理中的問題。

3 行事業單位內部控制存在問題的原因分析

3.1 內部原因

有些行政事業單位的領導在思想上片面地認為內部控制限制了自己的權力，在內控管理中不能夠起到帶頭作用，對上級部門下發的與內控相關的政策、規定落實不力，使單位內部控制制度形同虛形，導致在經濟業務中出現不規范甚至違法行為。行政事業單位的一般干部、職工思想比較保守，知識陳舊，觀念落后，對新形勢下內控制度建設的內容及要求知之甚少，難以滿足實施內部控制和監督的要求。行政事業單位的財務人員往往把工作重心放在財務收支上，不注意識別各項經濟活動的風險隱患，缺少在內部控制中的監督作用。目前，我國行政事業單位沒有專門負責組織協調內控工作的機構，不符合內控建設的需要，其內部管理制度不能嚴格落實績效考核機制，使廣大職工缺少建立內控制度的自覺性，參與內控建設的積極性、主動性不高。

3.2 外部原因

由于我國行政事業單位一般以行政管理、經濟和文化建設、維護社會經濟秩序、為社會提供公共服務為目的，不計成本，不核算盈利，多年來國家在內控管理方面沒有統一的要求，內控建設的重要性暫時還沒體現出來，內控制度處于可有可無的狀態。目前，行政事業單位財務公開內容少，公開的形式單一，追求固定格式，社會公眾很難對其進行監督。審計、財政、紀檢等部門，在履行職能中有各自的目標和標準，但他們重點關注各單位經濟業務的真實、合規情況，很少對內控機構的建立、組織情況和內控制度的完善情況、有效性進行專門監管。同時，各外部監督部門之間缺少信息共享，內部控制中存在的失誤和不合理不能被及時發現，影響內控管理制度監督作用的高效發揮。

4 完善行政事業單位內部控制的對策建議

4.1 提高對內部控制重要性的認識

單位領導的思想意識，在內控制度建設中起著決定性的作用，要增強領導的主體責任，加強對上級相關政策的學習，充分發揮其表率作用。單位每一個崗位、每一個人都置身于內控制度管理中，在單位內部要組織內部控制相關培訓，宣傳內控制度的重要性，消除對內部控制消極、抵觸情緒，加強內部控制關鍵崗位業務培訓和職業道德教育，不斷提升其業務水平和綜合素質，保證內控制度對各項經濟業務進行有效監督。

4.2 做好單位層面的內部控制

完善的內控管理不但是簡單的管理工作，而且是一套動態的監督過程，健全的內控制度不是單位內部各項管理制度的簡單相加，而是各部門職責的相互制約和內部流程的環環相扣。推進行政事業單位的內部控制建設，不僅要從經濟活動的業務流程入手，還要加強單位層面內部控制建設，建立內部控制的組織架構和工作機制，制定項目建設、合同管理、資產管理、物資采購等關鍵崗位的內控具體措施，明確各崗位職責和制衡機制，為業務層面內部控制創造良好的內部控制環境，為業務層面內部控制的建立和實施提供基礎性的保障。做到單位層面和業務層面的內部控制并重，促進行政事業單位內部控制工作獲得突破性進展。

4.3 完善內部控制體系

內部控制的建設涉及單位的各項日常工作和每個崗位，需要行政事業單位決策者著眼于本單位各項業務活動的全過程，要不斷根據外部環境、本單位職能以及管理的需要，遵循適應性和制衡性原則，對現有制度進行修訂和完善，實現高效管理，達到預防貪污和舞弊行為的目標。各單位要維護內控管理機構的獨立性，不定期梳理現有管理制度和工作流程，確定重要領域的風險點，及時進行風險等級評估，按等級進行排序，逐條制定防范措施，充分發揮內控制度對各項經濟活動的監管作用。設置內部控制關鍵崗位，明確劃分職責權限，制定具體的實施措施，發揮內部控制在單位各部門間的溝通協調和聯動機制，及時對內部控制的有效性進行評價，將評價結果列入績效考核指標體系，運用獎懲機制，使內部控制的建立、實施與每個人的切身利益密切相關，保障內控制度的實施有足夠的動力與支持。

4.4 充分發揮會計的現代化管理作用

財務會計是每個行政事業單位一項重要的基礎性工作，通過一系列的會計程序，為決策者提供有用的信息，隨著我國經濟建設的快速發展，會計人員參與單位各項經濟管理的決策地位將會越來越重要。各單位要加強會計培訓和繼續教育，提高會計人員的業務素質，使會計人員真正掌握內控制度的內涵和具體管理方法，使其充分發揮在內部控制中的特殊管理作用。通過對財務數據資料的加工、整理、編制報告，據以對日常發生的各項經濟活動進行規劃、控制、指導，幫助領導做出合理決策。通過對預算數據執行情況地有效分析，及時發現風險點，修正內部控制在實施過程中出現的偏差，促進單位高效有序管理。

4.5 強化內外部監督

行政事業單位要健全財務管理制度，嚴格對原始憑證進行稽查與復核，注重在預算編制、資金收支、政府采購、資產管理、項目建設和簽訂合同等業務環節的風險防控，充分發揮會計人員的內部監督作用，將財務信息主動公開，接受政府和社會公眾的廣泛監督。財政、審計和紀檢部門要對內控制度執行情況進行專項核查與監督，避免內控制度形式化，防止內控管理走過場，重點關注內控制度是否健全規范且具有可操作性，內控制度的執行效果如何。對于核查發現的問題，及時督促被核查單位進行整改。

5 結論

我國行政事業單位機構龐大，人員復雜，內部控制制度的建設任重而道遠，加強領導及員工內控責任意識，實現全員參與，部門聯動，逐漸完善內部控制體系，對關鍵崗位和重點領域進行風險評估，堵塞管理漏洞，保證行政事業單位順利開展各項工作，更好地服務社會公眾。

參考文獻

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