基于PDCA 循環的林業科研經費監管模式探討

王建峰，郭麗華

（1.山東旅游職業學院，山東濟南250000；2.山東省林業科學研究院，山東濟南250014）

近年來，國家對科技創新高度重視，扶持力度不斷加大。 數據顯示，2006年至2014年，中央財政一般公共預算科學技術支出從1009 億元增加到2899.2 億元，年均增長率近20%，據國家統計局初步統計，2015年全國研發經費投入總量為1.4 萬億元，政府屬科研院所、高等學校研發經費約為3000億元。 科研經費總量不斷增長的同時，與其相關的科研經費使用方面卻問題頻出，遭到社會詬病。 盡管出臺了多個相關文件，始終無法改變""一統就死、一放就亂"的窘狀。如何提高林業科研經費的管理水平，成為當務之急。 在此背景下，本文通過對省內外部分林業科研單位的調研，比較分析科研經費管理的現狀，總結問題，分析成因，嘗試將質量控制理論引入科研經費的監管工作，以提升經費監管工作水平，對科研經費監管工作提供一點參考。

1 科研經費監管現狀

目前，林業科研經費可以說經歷了從少到多并穩步增長的階段，經費來源渠道多元化，經費監管部門較多。 按照一般意義上的分工，本文選取了部分科研單位，對其科研工作者、科研管理部門、財務部門、審計部門和紀檢檢查部門進行了針對性的調研，匯總來看主要有以下結論。

1.1 監管機構健全，但管理基礎較差

按照國家及省里的各項文件，科研管理部門的主要職責是項目管理和合同管理，而財務部門主要是經費核算和財務管理， 項目負責人負責編制預算、使用經費。 從調研的結果來看，各科研單位基本都設立有科研管理部門和財務部門，少數單位還設有獨立的審計部門和紀檢監察部門，監管機構設置較為齊全。 但都或多或少的存在人員不足、經驗欠缺、管理的信息化水平較低、制度不健全、運行機制不順暢等方面的問題， 有的科研管理部門只有兩人，有的直接套用了國家的科研管理制度，有的財務部門、審計部門對內部監管有意識沒能力……管理的基礎較差。

1.2 科研經費規模不同，監管環境差別較大

對比有些單位動輒上億的科研資金，還有些單位科研經費規模較小，50%以上的林業科研院所年度科研經費總額小于100 萬。 科研經費體量的差異也導致了各單位經費監管工作實踐上有很大的不同，在科研經費相對較多的單位，實踐就多，各相關部門就會更重視一些，監管環境好了，監管的水平相對也會高一些。

1.3 監管意識薄弱，監管效果較差

在受訪單位的管理部門或項目負責人中，有相當一部分認為科研經費是由項目負責人通過個人努力爭取的，財務部門只是"代管"，不應管得太多，符合相關的財務報銷規定， 有相應的簽批流程即可。 對科研經費使用的規范、高效不是太重視，對媒體披露的套取經費、 擠占挪用等現象認識不深，心存僥幸心理。 甚至有些單位用科研專項經費彌補日常公用經費的不足。 經費監管側重于事后監督，且多是被動的，問題一旦發生，根本無法改正，監管的效果較差。

1.4 反饋問題較為集中

科研項目負責人反饋的問題中，主要集中在科研經費管理的精細化、科學化水平較低，管得太死、效率低下，違規成本不高。 出現的尋租或腐敗現象，90%的問卷將首因歸結于制度設計的不合理，73%的還認為多頭監管且監管不力也是造成這種現象的主要原因，只有10%的認為是因為項目負責人個人原因造成的。 分析此問題，制度設計的導向性不明確、適時監督水平差都是在監管過程中應該著力改善的環節。

綜上所述， 可見林業科研經費監管還有很多的工作要做，比如制度設計，監管流程梳理，財務文化環境的營造，監管風險點的設置，第三方監督及評價力量的運用， 經費監管現代化信息管理平臺的建設等等，需要有一個完善、高效的經費監管體系。

2 將PDCA 循環引入林業科研經費監管工作的可行性分析

2.1 基本理論介紹

PDCA 循環即PDCA 管理循環，是全面質量管理所應遵循的科學程序， 是能使任何一項活動有效進行的一種合乎邏輯的工作程序。 PDCA 循環作為全面質量管理體系運轉的基本方法， 包含四個階段（如圖1）：計劃(Plan)、執行 (Do)、考核(Check)、修正(Act)。 四個階段不是運行一次就結束，而是周而復始的進行，一個循環完了，解決一些問題， 未解決的問題進入下一個循環。 現代觀點認為：PDCA 循環不僅在質量管理體系中運用，也適用于一切循序漸進的管理工作。

圖1 PDCA 循環示意圖

PPDR 模型：PPDR 模型是信息安全領域的一種安全模型， 是在整體的安全策略的控制和指導下，綜合運用防護工具的同時，利用檢測工具了解和評估系統的安全狀態，通過適當的響應將系統調整到一個比較安全的狀態。 該模型由四個主要部分組成： 安全策略 （Policy)、 保護 （Protection)、 檢測（Detection)和響應（Response)。 其運行如圖2 所示。

圖2 PDRR 模型

PDRR 模型側重于信息安全風險的管理，而PDCA 理論側重于全過程質量管理的提升， 針對兩者各自的優點， 本文基于PDCA 理論對該模型做出了適當擴展。 如圖3。

圖3 PDCA 擴展模型

該模型分為三個層次，分別是建設策略、基本因素和運行環節。 建設策略在整個體系的設計、實施以及改進過程中都起著重要的指導作用，是核心部分。 三個基本要素：人員、制度和流程，是監管體系的骨架。 三個要素中，人的因素就是明晰權責主體；制度是職責主體履行職責的依據；流程是將職責主體與監管業務連接起來的線，通過流程再造與修訂提升工作效率，改進工作效果，形成以人為點、流程為線、制度為面的立體監管體系。 在模型的外圍，是構成監管體系的四個運行環節，三要素在這四個環節中都有滲透，四個環節依次推動，推進監管工作水平循環提升。

2.2 PDCA 循環引入廉政風險防控機制建設的可行性分析

2.2.1 科研經費監管是一個動態的過程 目前，科研經費監管的概念仍停留在經費使用和決算階段，但科研經費從項目立項時的預算編制到項目中期的預算執行再到項目結題的決算評價是一個動態的過程。 受困于內外部環境的變化，科研經費監管必然面對的是一個動態的環境，新情況、新問題不斷出現，這就要求科研經費監管體系要有一個動態的調整機制， 以不斷地適應新環境、 解決新問題。PDCA 質量循環提升理論打通了目前經費監管機制靜態的癥結，把一次循環解決不了的問題帶入下一個循環解決，小環推動大環，最終滿足科研經費實時監管的需求。

2.2.2 科研經費監管符合風險管理的一般規律科研經費監管的目標就是通過對科研經費使用的規范化管理，加強對科研經費使用和管理情況的監督，保障科研經費使用的真實性、合規性和效益性。鑒于科研項目負責人自身的局限性及監管體系的缺陷，科研經費的使用存在客觀風險，需要對風險進行識別、控制，適用現代風險管理理論。

2.2.3 科研經費監管需要全面的質量控制 從科研經費監管的實際來看，科研管理部門側重于項目立項的數量和爭取到的科研經費的額度，而對項目的合同管理和經費使用疏于監管，放手交由項目負責人來運作； 財務部門雖建立了一系列的財務制度，但不參與項目經費的預算編制，對經費的監管也僅限于票據審核，囿于專業限制對支出的相關性和合理性無從判斷； 項目負責人因制度設計的缺陷，人力資本的投入得不到補償，有違反職業道德套取科研資金的“沖動”；審計部門往往側重于事后監督，對決算發表評論性意見，缺乏實時監管；監察部門針對違規違紀事件的處理，因部門之間相對獨立，難以有系統性的溝通和解決方案，而PDCA 循環本身就是成熟的全面質量管理理論，可以給予科研經費監管工作以系統的思維、 科學化的指導，符合現代管理理念和科研經費監管工作的實際要求。

3 基于PDCA 循環的林業科研經費監管體系建設的實踐

建設策略是指為降低風險而制定的一組法律法規、制度、規范和操作流程的總和。 其內容一般包括兩個部分：指導思想和實施細則。 科研經費監管的指導思想就是保障科研經費使用的合法性、真實性、相關性，提升資金使用效益。 實施細則是指導思想的實踐要求。 目標是要形成以經費預算、經費使用、經費決算和評價為流程，以崗位職責為基礎，以完善制度建設為重點，構建權責清晰、流程規范、制度健全、溝通及時的監管體系。 具體包括：一是風險識別； 二是業務流程運行與監控。 下面結合PDCA循環的四個階段進行說明。

3.1 計劃階段

計劃階段是科研項目的立項階段，其主要風險點在于項目經費預算的編制和項目批復。 從實際看，項目經費預算編制主要由項目負責人負責，鑒于項目負責人非財務人員，預算編制知識不足，與財務人員或有經驗的專家溝通較少，對經費使用的規范性缺乏足夠的認識，往往出現預算編制較為隨意的狀況，這就為后期的預算執行埋下了風險。科研項目狀況多種多樣，做到完全精確的預算編制強人所難，但預算編制是項目運行的基礎，重要性也不言而喻。 在現有的條件下，可以選用成熟的預算編制方法，提高對經費預算編制的責任心，打破封閉的習慣，借助外界專家、財務人員和同行的力量，多次討論，反復比較，確認項目實施過程的主要內容，科學地確定人員費、業務費、間接費等方面的預算。

3.2 執行階段

執行階段主要是項目執行期間經費支出使用審核以及監管部門的執紀履責情況。 此階段的主要風險在于制度建設、工作督導和信息溝通方面。 制度建設包含兩個層面：一是項目經費預算制度以及保障經費使用合規合理的財務制度，二是各部門在經費使用監管過程中的職責等內部控制制度。 工作督導是保障監管部門依照自身的崗位職責依規運作的手段， 通過對各監管部門及監管環節的監察、督導，使相關監管工作保質保量。 信息溝通是目前經費使用監管的主要風險點， 各部門依規運作，是獨立的， 很難對經費使用過程中風險及時加以控制。 可借助現代信息技術，構建經費使用監管平臺，由各相關監管部門形成工作日志，對項目執行進度及項目經費使用適時監管，互通有無，密切配合。 另外，加強財務文化的營造，建設良好的監管環境也是十分必要的。 單位對財務管理的重視程度、項目負責人的財經紀律意識和職業道德水平等，都會影響到科研經費監管的質量。

3 3 檢查階段

檢查階段主要是科研經費的決算審計和效益評價工作，其主要風險在于結題審核、決算編制、考核評價方面。 結題審核往往由科研管理部門作出，根據項目書中列示的科研項目成果，對項目執行期、成果完成度及成果形式進行初步審核，風險主要體現在審核專家選擇和組成、成果的認定及相關結題資料的真實度和相關性方面。 決算編制大都由項目負責人編制，由財務部門審核簽章，主要風險在于決算項目與預算的吻合度以及決算編制與預算編制經費項目口徑的一致性、 決算審計人員的獨立性和專業勝任能力方面。考核評價主要是對科研項目經費監管制度的科學性、監管過程的合規性、監管手段的有效性等進行評價，一般由監察部門、科研管理部門聯合做出。 其風險性在監察部門的獨立性和相關工作人員及專家的工作勝任能力方面。

3.4 修正階段

修正階段是將科研項目經費監管實踐過程中的經驗總結， 并對監管過程中發現的問題及時解決，把此次循環未能解決的問題交由下一個循環解決。 科研經費監管涵蓋了項目運行的事前、事中和事后，其主要風險表現在監管問題是否能夠及時發現并解決。 在項目運行過程中，對監管制度失效、人員失位、流程梗阻等問題的應變能力是考驗監管體系科學性的一個重要考量。

四個階段不僅適用于科研項目經費管理的全過程，也適用于科研經費立項、執行、結題的每一個階段，真正實現“小環推大環，大環促提升”。 表1 以經費編制事項舉例說明。

表1 PDCA 科研經費監管模式示意表

4 有效監管措施創新

林業科研經費管理的具體問題也主要集中在制度僵化、結余經費和間接補償等方面，這些問題也造成科研經費使用過程中問題頻發的現狀，科研經費監管重點在“疏”不在“堵”，從抓主要問題、解決主要矛盾的角度出發，可以通過一些措施創新來增強經費監管工作的針對性，更好的促進上述四個階段的循環。

4.1 堅持制度規范，建設動態的修訂機制

健全和落實制度是經費監管工作的前提，經費違規使用問題往往與制度缺失、 制度存在漏洞，或者制度沒有得到很好的貫徹執行有很大關系。 通過循環過程中發現的問題反饋，對制度加以適時的修訂，保障制度的科學性，加強制度的宣傳普及，可以有效地降低違規風險發生的概率。 通過建設科研項目服務隊伍， 可加強項目運行各環節的專業性，保障制度執行的規范性。

近來，中央出臺了《深化科技體制改革實施方案》、《中央財政科技計劃（專項、基金等）監督工作暫行規定》等一系列政策文件系列政策，體現了“鼓勵、尊重、約束并行”的指導思想。 各單位應以此為原則，根據各自實際，出臺相關的配套制度，推進精細化、科學化管理。 比如在制定經費使用管理制度的基礎上，配套出臺項目經費編制管理辦法，保障制度建設彈性的同時，增強制度執行的規范性。 把制度放得寬一點，把規范執行嚴一點，對照各風險點，圍繞重點領域、重點對象和權力運行的關鍵部位不斷梳理、規范、完善制度，形成“以制度規范流程，以流程優化管理，以管理完善制度”的監管機制。 同時，對經費管理的導向性進行深入研究，結合績效管理的政策背景，確立側重過程合規性還是結果導向性。

4.2 搭建立體監管體系

首先從業務流程上，全面實施事前、事中、事后監管，突出主要風險、突出關鍵人員、突出主要職權，確保依規運行（見表1 示例）。 其次從監管力量上，充分發揮校內監管、主管部門監管、特別是第三方監管的作用，提升公信力和專業性。 再次從監管手段上，借助現代信息技術，構建監管信息平臺，利用微信平臺等新媒體， 增強信息發布和公示能力，增強監管過程的透明度和可信度。

4.3 建立動態監督檢查機制

通過監管平臺的實時監督， 及時向有關部門、單位或個人發出警示提醒，及時化解風險，糾正錯誤，形成動態優化修正機制。

表2 業務流程簡表（示例）

4.4 完善考核機制，保障監管實效

完善對科研項目負責人的績效考核， 建立項目檔案，對出現違規違紀行為的項目組，限制其申報新項目，并視情節輕重，做出通報、警告、記過等處分，甚至移交相關部門處理，形成制度威懾力。 完善對監管部門和監管人員的考評機制， 對在監管過程出發生的問題，分析主客觀原因，分清責任，對應考核。

科研經費監管貫穿于項目的全過程，涉及多個管理部門，該模式的建立有助于監管工作有一個系統的理念，基于科研管理部門、財務部門、項目組以及監察、審計部門的分工協作，解決了信息孤島的缺陷，可形成一種嚴密的組織體系，對推進科研經費監管工作提供一種參考。