如何化解日益增長的世行制裁風險

丁繼華

世界銀行集團（下稱“世行”）是國際上最重要的多邊開發銀行之一，下屬機構包括國際復興開發銀行（IBRD）、國際開發協會（IDA）、國際金融公司（IFC）、多邊投資擔保機構（MIGA）和國際投資爭端解決中心（ICSID）五個機構。

世行多年來運行著一套成熟的制裁制度，凡經世行調查有充分證據證明企業在參與世行項目時存在不合規行為，就會對相關企業進行除名制裁。受制裁后，企業不僅被禁止參與世行資助的項目，還極可能被禁止參與其他多邊開發銀行資助的項目，甚至可能引起他國政府、當地企業及金融機構的關注，在商業合作時對其設置不利的條件。

成立70多年來，世行對世界各國（主要是發展中國家與欠發達國家）貸款超過2.5萬億美元，近1.9萬個項目，平均每年支付357億美元，平均每個項目金額不到1.4億美元。近五年，世行平均每年貸款承諾額度增加到620多億美元。自上世紀80年代以來，中國接受世行貸款承諾額690多億美元，開展了570多個項目。國內大量的企業參與了世行資助的國內與他國的項目。

由于世行資助項目金額不是很大，如果企業擔心世行制裁，是否可以放棄世行項目？這當然由企業自愿決策。不過，其他多邊開發銀行資助項目、其他發達國家政府出資項目對參與企業都有與世行相似的合規要求。如果企業因不愿意提升合規能力而放棄世行項目，那么將來也不會有能力參與其他國際項目。因此，中國企業應該全面了解世行制裁制度，提升合規管理能力，從而增強國際競爭力。

中國企業遭世行制裁漸增

本世紀初就有中國企業被世行制裁，但是由于所涉企業的影響力不大，沒有引起重視。近期，被世行除名的中國企業增多，涉案企業又很有影響力，世行制裁開始引起關注。

從2004年至2019年6月5日，世行制裁了52家中國企業（一個企業內直接或間接控制的多家企業被制裁，計算為一家企業）。另外，世行還制裁了8位個人。制裁峰值是2018年，18家企業（含5家香港企業）與3位個人被制裁。2019年上半年，有8家企業被制裁。如果獨立統計，世行制裁的中國企業已有900家之多。

從制裁的時間長度來看，2011年到2016年間有15家企業受到永久性制裁。2015年到2019年間，有3家企業受到5年制裁、6家企業與2位個人受到4年制裁；16家企業與3位個人受到3年制裁，1家企業受到2年制裁，2家企業受到1年半制裁，1家企業受到9個月制裁。

2015年以來，被世行制裁的中國企業數量呈增長趨勢，原因有以下幾個方面：

一是對世行制裁制度不熟悉。一些企業參與世行項目，有的是不知規而違規，有的是沒有深度了解制裁的嚴重性，抱著被制裁就不再做世行項目的心態，結果可想而知。還有案例表明，由于中外文化的差異，對世行采購政策的理解存在偏差，導致制裁。

二是合規意識不強。在參與世行項目時，一些企業延續了國內的習慣性做法比如偽造投標文件、偽造簽名、偽造公章，將母公司或同集團兄弟公司的資質或業績作為自己的資質或業績去投標。另外，企業的合規意識沒有貫穿到整個項目的生命周期，合規拿到項目后，卻在項目建設過程或者項目完成退出時沒有遵守世行的合同規定。

三是世行項目所在國家腐敗風險高。接受世行資金最多的國家都是發展中國家，也是高腐敗風險的國家。透明國際對167個國家和地區從0到100打分，得出清廉指數（TI CPI），得分低于50被認為存在嚴重腐敗。2015財年接受國際開發協會（IDA）資助最多的10個國家，清廉指數平均分僅為30分。2015年，國際復興開發銀行分析了歷史上十大受助國，清廉指數平均為38.3分。當地的營商環境極易導致企業產生不合規行為。

四是國有企業被重點關注，合規風險凸顯。從近年來世行制裁的中國企業類型來看，國有企業超過50%。國有企業體量較大，涉及的子公司眾多，被制裁后的影響也大。世行在2014年左右就注意到國有企業在國際項目中的占有率越來越高，尤其是涉及到社會發展項目。這些年來，世行積極與各國國企及有關政府部門合作，著力提出針對國企風險的解決方案。

速覽世行制裁制度

世行是是第一家在項目中建立反腐敗機制的多邊開發銀行，世行要求各參與方在世行項目的采購過程中嚴格遵循其采購指南。

世行對有下列行為的企業和個人進行制裁：

1.腐敗：為對一方的行動產生非正當影響而直接或間接提供、給予、接受、索取有價值物。例如，賄賂和回扣，通過雇傭官員子女獲得好處。

2.欺詐：為獲取財務或其他好處或避免履行義務而誤導或企圖誤導一方的行為（包括作出不實說明）。常見的有，偽造銀行擔保，偽造績效、證書或簽名、制造商授權，偽造報銷發票，關于代理人或利益沖突的虛假陳述和遺漏等。

3.強迫：為對一方的行動產生非正當影響而直接或間接損害（損壞）或者威脅損害（損壞）一方或一方的財產。

4.共謀：兩方或多方為非正當目的而作出安排，如操縱競標。

5.妨礙調查：例如銷毀、假造、篡改、隱藏對調查具有重要意義的材料，或向調查人員作出虛假說明，或騷擾或恐嚇當事方，使其不能配合調查。

在世行2007年至2017年處理的419起制裁與和解案中，欺詐案共339起，偽造第三方文件163起，共謀行為43起，腐敗行為83起，妨礙調查行為19起，脅迫行為2起。

世行近一半的資金用于能源、交通、水務和IT等領域的基礎設施項目，這些行業也是合規風險高發領域。

世行制裁制度的約束對象包括：一是參與世行援助項目的投標人，即使投標人沒有拿到項目，如果在投標過程中有不當行為，也可能成為世行制裁對象；二是直接采購合同和世行資助合同的供應商；三是承包商和它的代理人；四是分包商；五是顧問公司及子顧問公司；六是服務提供商；七是貸款收益的任何接受者（東道國除外）和他的代表。

“交叉取消資格”（cross-debarment）簡稱“交叉制裁”，是指企業或個人被某多邊開發銀行除名后，也會被其他多邊開發銀行除名。被世行制裁的中國企業中，有18家企業和4位個人是因受到其他國際開發銀行制裁而被世行實施交叉制裁。其中，有2家企業被非洲開發銀行制裁、15家企業和2位個人被亞洲開發銀行制裁、1家企業與1位個人受到美洲開發銀行制裁。

世行制裁制度的組織體系中，有廉政局、暫定與除名辦公室和制裁委員會，這三個機構是相互獨立的，共同對世行制裁制度的有效性負責。

廉政局（Department of Institutional Integrity ，INT）專注于三大核心業務：一是調查；二是誠信合規，或通過制裁促進企業合規；三是預防服務和企業倡議。2018年，廉政局有83名工作人員，包括誠信合規律師、調查員、法證會計師、經濟學家、風險專家、數據科學家和信息系統專家。

暫停與除名辦公室（Office of Suspension and Debarment， OSD）是世行內部的一個獨立機構，由暫停主管領導，暫停主管由負責預算與行政管理的常務董事兼首席行政官任命并向其匯報。暫停主管是世界銀行雙層制裁制度的第一層，其職能類似于一個審判機關。暫停與除名辦公室的任務是公正地審查由廉政局提起的被告企業和個人的指控。暫停主管結合每個案子的特點并根據世行制裁程序進行評估。在對一個案件做出決定時，暫停主管不接受任何其他人或單位的指示或建議，有充分獨立性。

制裁委員會是世行雙層行政制裁制度的第二層，其作用是保護世行制裁系統免受法律挑戰。制裁委員會由7名成員組成，其中3名成員由世界銀行提名，2名由國際金融公司提名，2名由多邊投資擔保機構提名。他們來自世行外部，都是全球頂尖的法學家和發展專家，通過世行總裁提議并由世界銀行集團執行董事任命，任期不超過六年。

三個機構的具體運轉程序如下：

1.第一層行政審理程序：暫停主管裁決

暫停主管審理廉政局提交的證據和指控聲明，以確定廉政局是否提交了足夠的證據來支持其對可制裁的行為的指控。暫停主管對證據和指控聲明中制裁主張和相應的證據進行評估，并研究廉政局提出的主張是否符合世行的法律框架。這項評估平均要持續兩個月。

如果評估中發現證據充足，暫停主管將向被指控企業和（或）個人（下稱“被告”）發出制裁審理通知（下稱“通知”），通知包括指控、證據、制裁建議、提出異議的說明，同時抄送給制裁委員會主席和廉政局。暫停主管還可能提出對被告的分支機構實施制裁建議，在這種情況下，該分支機構也將收到一份通知。在通知發出后，暫停主管對實施超過六個月制裁建議的被告及其分支機構將暫停其獲得世行援助項目合同的資格，直到制裁審理的最終結果出來為止。

如果評估發現沒有充分的證據來支持一個或多個不當行為的指控，暫停主管不會發布通知，而是將最終調查報告返回廉政局。這時廉政局可以刪除不支持的指控或開展進一步調查，然后將修訂版本的證據和指控聲明發送給暫停主管。從過去經驗看，廉政局向暫停主管提交修改后的證據和指控聲明平均需要大約四個月的時間。

被告收到通知30天內，可以向暫停主管提交書面的解釋，說明為什么通知或修改的制裁建議應該被收回。因為通知實際上包含了廉政局的證據，所以解釋為有效的辯護提供了一個重要的機會來挑戰證據、責任和制裁建議。從歷史的數據來看，只有大約三分之一的被告對通知提交了解釋。沒有提交的，大部分原因可能是由于被告沒有律師代表或不熟悉制裁程序，或者是沒有對制裁后果引起重視。

暫停主管收到被告的解釋30天內，會進一步評估雙方證據。如果發現存在一個明顯錯誤或其他明確的證據不支持通知中的指控，會撤回通知或修改制裁建議，到此制裁審理程序結束。如果在此期間有新的證據，廉政局可向暫停主管提交修改后的證據和指控聲明，暫停主管再開始第一步評估程序。這種情況不常發生。

當第一層裁決的最終通知發出后，被告在收到通知90天時間內，可以向世界銀行制裁委員會提出上訴。否則，暫停主管的制裁建議立即生效，并在世行的公共網站上公布。當這份制裁決定適用于交叉制裁情況，還將觸發其他多邊發展銀行交叉制裁機制。從歷年的數據來看，暫停主管平均每10天處理一個案件。目前，64%的案件在暫停主管一層得到解決。

2.第二層行政審理程序：制裁委員會裁決

制裁程序規定，被告在第一層最后裁決通知發出后90天內，可向世行制裁委員會遞交回應書——世行行政制裁程序進入第二層，也是終極裁決。

制裁委員會在作出最終決定前會重新審理指控案件。一但制裁委員會決定重新審理某個案件，就意味著不會重新考慮第一層級制裁決定或者給予任何尊重。在審理有爭議的案件時，制裁委員會將參考更多記錄，包括至少增加一輪額外的論證和（或）提交新證據的訴狀。此外，制裁委員會對在第一層審查中無法解決的任何司法、證據和程序問題作出裁決，可以根據任何一方要求舉行的口頭聽證會，或由制裁委員會主席酌情召集舉行聽證會，這就要求考慮到各種制裁因素。因此，與第一層暫停主管相比，制裁委員會可能會根據不同的推理得出關于責任和制裁的不同結論。

世行的制裁程序中提出了五種可能的制裁類型：

（1）附條件解除除名。這是世行實施的基準制裁或默認制裁。所謂的基準制裁是指未考慮任何的加重或減輕因素的情況下對被告給予的制裁。以三年為最低期限，三年內被告無資格獲得世行資助項目合同或有世行參與資助的項目合同。滿三年后，如果被告符合一定的條件，就可以從制裁名單上解除除名。

（2）有固定期限或無限期的除名。做出這一制裁類型的理由是，通過施加附條件解除除名不是最重要的目的，但是，需要給予一段時期的除名制裁，以對被告達到震懾之目的。被告可能在一段時間除名后就會自動解除除名。另一種相反的極端情況是，沒有合理理由認為可以讓被告通過合規或其他條件得到改造，就需要施加無限期除名的制裁。無限期除名最常適用于自然人、私人持股公司和空殼公司。

（3）附條件不除名。該類型是被告不被除名，但是要在一定時間內達到提出的條件。如果沒有達到相應條件，被告就會被除名。

（4）譴責信。只有輕微不當行為或僅為外圍參與者的情況下，世行會向被告發出譴責信，可以是公開的，也可以是私下的。

（5）恢復原狀。在適當的情況下，要求被告向借款人或任何其他對象提供財務賠償或其他補救措施，或采取其他行動來補救其不當行為造成的損失。世行一直在努力將恢復原狀和補救措施納入其制裁類型的主流方式。

世行在量刑時采取累積不當行為的計算方式，在做出制裁建議時，會對事實上不同的不當行為或不同情況下的不當行為進行累積計算。

世行制裁指南對加重因素有明確的說明：（1）違法行為的嚴重程度，（2）違法行為造成實際損害，（3）干擾廉政局的調查，（4）存在違法行為歷史。

世行制裁指南也對減輕制裁因素進行了說明：（1）在不當行為中扮演次要角色。被告是次要、極不重要或外圍的參與者；沒有決策權的個人參與、縱容或故意忽視不當行為。（2）自愿采取糾正措施。停止不當行為；針對責任人采取內部行動；有效的合規方案；恢復原狀或財務補救。（3）配合廉政局調查。被告協助和（或）與廉政局持續合作；開展內部調查并與廉政局分享了結果。（4）承認或者接受有罪或者承擔責任。（5）自愿約束。

世行還有一項自愿信息披露計劃，使企業自我“檢舉”。參與執行世行所資助或支持項目或合同的企業和個人均有資格參與自愿信息披露計劃，但世行工作人員或正在接受世行調查的對象除外。自愿信息披露計劃不是辯訴交易、特赦或赦免，參與者加入該計劃，必須無條件接受世行標準的條款和條件。參與者如繼續從事不正當行為，或嚴重違反必須遵守的自愿信息披露計劃條款和條件，可能導致為期十年的除名制裁。

除了自愿信息披露計劃，企業還有一個途徑減輕制裁，那就是廉政局在2010年啟動的協商解決機制。所有正在接受調查的企業或個人都可以與廉政局合作，通過協商的方式來解決問題，而不是通過制裁程序進行訴訟。從歷年的協商案例數據來看，這一機制已被越來越多的企業所選擇。協商和解機制有兩種基本形式：

（1）協商和解協議。該形式先于制裁程序啟動，若達成協議，制裁程序自動終止。

（2）暫緩協議。該協議會對制裁程序“凍結”一段時間等待被告遵守改進，一旦合規，制裁程序就不會啟動。

總體而言，世行設計鼓勵企業合規的方案時遵循了“大棒”加“胡蘿卜”的理念。通過這樣的方式，一方面促進企業投入資源（預算、人力）來對不當行為進行預防；另一方面促使企業主動發現、監督、補救不當行為。

對中國企業參與世行項目的建議

需要關注的是，世行項目的布局與“一帶一路”建設在地域上存在高度重合，中國企業在這些地區也參與了大量世行資助項目。如果這些企業因不合規被世行制裁，不僅會對自身經營帶來負面影響，還會對參與相關國家和地區項目的中國企業造成負面影響，需要引起高度重視。

應對世行調查的專家曾在國內一次分享會上總結了以下經驗供企業參考：一是要對參與世行項目投標的人員及合規執行人員進行專門的世行采購政策合規培訓；二是要對合同履行進行監督，發現問題要及時糾正；三是出現不合規事情要及時補救，特別是廉政局發出了“制裁審理通知”時或者當廉政局要求進行審計時，一定要積極配合，及時在規定的時間內做出坦率的回應，這個階段應該尋找應對世行制裁有豐富經驗的專業律師來處理；四是在廉政局調查時，企業不要銷毀相關文件，否則將面臨加重處理；五是不要存在僥幸心理，從歷史經驗看，只要世行啟動了調查，企業受到制裁的可能性就非常大；六是如果和解沒有得到好的結果，可以采取訴訟來爭取最有利的結果，過去的數據證明也是如此。

上了世行制裁名單的企業可能出現以下幾種情況：第一，被制裁企業與世行合作，在規定期限內達到合規條件，然后被世行解禁；第二，在制裁期間與世行合作，在規定期限沒有達到世行的合規條件，世行將延長制裁時間，直到企業達到合規條件后被解禁；第三，企業被制裁后不按照附條件解禁要求，那么企業就可能永久性失去承接世行援助項目的機會，甚至失去承接多邊開發銀行援助項目的機會。

當然，對于任何選擇第三選項的企業來說，付出的代價都可能會是巨大的。因為世行制裁名單是公開的，企業在制裁名單上就等于貼上了不誠信合規的標簽。有合規意識的商業機構在選擇客戶時，都可能參考世行的制裁名單。因此，對于一個不小心上了世行制裁名單的企業來說，理性的選擇就是與世行合作，達到合規條件，盡快從制裁名單中解禁出來。過去，有國內企業不重視被世行除名，認為大不了以后不接世行項目，但世行的除名迅速引起了國內金融機構的關注，該企業這才意識到問題的嚴重性，著手與世行談判整改。

需要提醒的是，如果一家企業的業務是依賴于多邊開發銀行援助的項目，或者這些項目有部分資金來自多邊開發銀行的資助，遭到制裁幾乎就會讓企業關門。這對企業的制裁可能會比法院或與美國《反海外腐敗法》執法行動相關的制裁構成更大的威脅——實際上，往往是關乎生死存亡的威脅。

全球化時代，新的商業規則正在形成，合規將成為所有企業開展商業合作的前提。合規必須上升到企業的戰略決策層面，企業在國內經營如此，“走出去”國際化經營也應這樣。在國內市場與國際已經高度聯接狀態下，在國內市場沒有合規的行為習慣，在國際市場也不可能會有合規的行為。因此，企業應該把合規意識、競爭意識、全球化意識作為商業決策重要的考量因素。

（作者為北京新世紀跨國公司研究所副所長；編輯：馬克）