關于市區國土空間規劃編制的思考
——以衢州市為例

□ 衢州市自然資源和規劃局 毛晨煒 周小麗

市區國土空間總體規劃是一定時期內對轄區范圍內國土空間開發保護做出的總體安排和綜合部署。結合浙江省實際，市區國土空間規劃既是市轄區內的實施性落位規劃又要考慮統籌協調，在整個規劃體系中的重要性非常突出。

衢州市區國土空間總體規劃編制是全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想、落實長三角一體化、全省“四大建設”和衢州市委“1433”發展戰略體系重要部署，引領衢州中長期高質量發展的一個綱領性規劃，承載著衢州把習近平總書記“建設四省邊際中心城市”重要囑托切實落地的光榮使命。

一、衢州市區國土空間規劃的前期工作情況和編制內容

2019年1月，衢州市自然資源和規劃局剛組建即積極爭取衢州列入浙江省國土空間規劃編制試點先行地區，并將空間規劃作為市局“1366”頭號工程來落實；3月份即根據機構改革三定方案，率先融合原規劃國土發改3部門人員組建了國土空間規劃處，具體牽頭規劃編制工作；4月3日，率先通過規劃編制工作方案的市級審議；5月13日，率先成立了市級規劃編制領導小組和工作小組；7月11日，衢州市區國土空間規劃編制前期工作通過了市級審議。

按照“事權對應、分級管控”的構想，建立空間規劃層級傳導機制，衢州市國土空間規劃編制內容構成概括為：X+1+1+N。

X：專題，主要包括融杭戰略、規劃實施評估、雙評價、區域協同、城鎮開發邊界、綜合交通、歷史文化名城、生態修復等系列專題；

1：市區國土空間總體規劃；

1：中心城市國土空間規劃，原中心城區及外延范圍；

N：鄉鎮國土空間規劃，一般以鄉鎮為單元，也可以多個鄉鎮作為一個單元，但成果可以按行政區域分開。

二、市區國土空間規劃編制的原則

（一）戰略引領、面向未來。堅持綠色、創新、協調、共享、開放新發展理念，緊密圍繞上級要求和四省邊際中心城市定位，系統謀劃新時代國土空間開發保護格局。

（二）底線約束、綠色發展。全面落實生態文明建設要求，保護優先，突出浙江大花園建設，促進發展由外延擴張向內涵提升轉變。

（三）以人為本、品質提升。堅持以人民為中心，把人民對美好生活的向往作為規劃的出發點和著力點，實現城鄉高質量發展、高品質生活，同時強化公眾參與。

（四）全域統籌、城鄉融合?？茖W布局生產、生活、生態空間，突出省際中心城市和“衢州有禮”詩畫風光帶特色，深入實施鄉村振興戰略，堅持區域協同城鄉融合。

（五）政策配套、管控落地。堅持底線約束、剛性管控要求，落實國家和省級國土空間規劃的剛性管控要求和約束性指標。

三、近期規劃編制中的技術障礙

結合前期專題研究，衢州市自然資源和規劃局直面城市發展中心城市首位度不夠明顯、多元交通體系尚未構建、公共服務設施配套不夠完善等挑戰，梳理了規劃編制的幾個技術障礙。

（一）規劃底數待進一步摸清。目前三調基礎成果未最終確認，數據存在不確定性，對底圖制作和空間規劃編制質量產生影響，也將影響三區三線的劃定。

（二）相關技術標準未出臺。國家和省里國土空間規劃編制技術導則尚未正式出臺，對于空間規劃具體如何編制只有初稿意見，缺乏操作依據，作為先行編制地區，推進有較大技術挑戰。

（三）上位規劃要求尚不明確。上位規劃同步編制，對下級城市的功能、定位要求沒有明確意見；指標體系尚未建立，特別是約束性指標，如耕地保有量、永久基本農田保護面積、建設用地總規模尚未下達，直接影響到國土空間格局構建和各類用地布局。

（四）“十四五”重大謀劃剛啟動。各部門還在梳理重大項目的布局和空間需求，項目不夠清晰。

（五）區域協同發展需要協調。在長三角一體化、打造四省邊際中心城市、融入杭州都市圈的背景下，市際市域需要在更高層面上協同規劃、聯動規劃、統籌規劃。

四、工作思路與重點

衢州市區國土空間規劃工作思路初步提煉為“1335”框架?！?”是緊緊圍繞繪制一張藍圖的目標；第一個“3”是做到三個把握，把握中央和國家政策導向，把握省級戰略政策，把握本級政府的發力點；第二個“3”即工作的三個方面，關聯工作、主體工作和協同工作；“5”即五大重點：一要摸清底數形成現狀一張底圖；二要落實國家省市發展戰略；三要堅守底線形成保護性格局；四要優化空間形成發展性格局；五要建立國土空間實施監管體系。

編制工作重點致力于解決“十大問題”：一是底線底圖不確定影響藍圖繪制問題；二是落實長三角和融杭戰略問題；三是四省邊際中心城市能級提升與資源要素集聚問題；四是兩個底線與文商農旅項目空間落地問題；五是城鎮發展邊界與區塊增量訴求等問題；六是產業升級與低效用地問題；七是重大項目列入上級規劃統籌問題；八是國土空間用途轉換與空間管制問題；九是落實大花園建設和鄉村振興發展空間問題；十是規劃成果數據庫納入信息平臺問題。

五、進入編制攻堅期工作要點

（一）摸清底數形成底圖。三調最終成果雖未確認，但可將最新三調中間成果與雙評價工作相結合，通過技術轉換先行制作工作底圖，在編制中同步調整完善。

（二）積極做好與部省對接。雖然一些政策、指標尚未明確，但要做好相關需求研究和預判，同時與部省積極做好對接，第一時間掌握相關情況。

（三）做好同市政府的匯報。市黨政主要領導需要真正將國土空間規劃作為重要改革任務和核心工作親自抓，促使各區塊和各部門能同推進、共統籌，全力配合編制工作。

（四）加快推進專題研究。積極推進城市戰略定位、生態和永農紅線劃定、產業布局和發展邊界等專題研究，為空間總體規劃編制提供重要支撐。

1.城市發展戰略定位研究。本次國土空間規劃要把握杭衢高鐵開通、衢州納入上海2小時交通圈的歷史機遇，重點從樞紐交通、產業合作、生態協同等層面出發，落實融杭接滬戰略，構建區域協同的交通基礎設施網絡布局和米字型高鐵樞紐；立足國家歷史文化名城的保護提升，打造國家東部后花園和邊際旅游集散中心；加強中心城市與縣市的統籌一體發展，加強中心城市人口集聚和開發強度，提高中心城市能級，強化中心輻射引導帶動功能，真正落實總書記“打造四省邊際中心城市”的重要囑托；深度推進杭衢一體化發展和山海協作，打造“兩山”理論實踐區。

2.生態紅線和永農紅線劃定研究。貫徹生態文明建設和耕地保護戰略，堅持底線控制思維，形成生態要素和耕地保護優先的國土空間保護開發利用格局；深化研究重點生態功能區范圍、布局與保護利用指引，構建自然保護地體系，建立連通森林、濕地、公園和保護區等的生態廊道系統，構建生物多樣性保護網絡；合理確定農用地保護格局，依托永久基本農田整改核實和初步劃定工作，落實耕地保有量和永久基本農田保護任務，在“數量不減少、質量不下降、布局更加集中連片”的前提條件下，提出優化耕地和永久基本農田空間布局方案。

3.產業布局和發展邊界研究。目前，衢州市的城鄉建設用地總規模已接近“天花板”，此輪規劃必須要從外延擴張轉向“存量規劃”；同時，為滿足鄉村振興部分文商農旅項目需要，此輪規劃必須要加強產業布局和發展邊界把控，強化產業把關和項目準入。要分析盤活流量和釋放流量，做好消化批而未供、調整用途結構謀劃，通過轉型升級政策扶持，鼓勵企業“零地”改造，促進企業轉型升級，提高用地效益；要用活“城鄉建設用地增減掛鉤機制”，結合鄉村大花園建設要求，統籌“山水林田湖路房”，以村莊規劃為抓手，統籌推進全域土地綜合整治，引領村莊塊狀集聚整治和風貌提升，促進城鄉空間要素流通，獲取各項掛鉤獎勵指標；要積極爭取機場遷建、浙贛運河、高鐵和市域軌道線網等一批重大項目能納入到國家、省重點項目，在上級計劃中予以預留。